由于工业园区在各国发展的差异较大、类型众多，目前还没有一个统一的定义。联合国环境规划署（UNEP）认为，工业园区是在一大片土地上聚集若干工业企业的区域。它具有如下特征：开发较大的面积，大面积的土地上有多个建筑物、工厂以及各种公共设施和娱乐场所，对常驻公司、土地利用率和建筑物类型实行限制，详细的区域规划对园区环境规定了执行标准和限制条件，为履行合同和协议、控制与适应公司进入园区、制定园区长期发展政策与计划等提供必要的管理条件。20世纪80年代后，我国及时抓住全球产业转移的机遇，从设立经济特区开始，各级政府对园区建设表现出极大的积极性，设立了大量的工业园区，以发挥低成本优势，参与全球经济分工，吸引外资带动本地产业升级和结构优化，推进地区经济快速发展。
根据当前我国各地的工业园设立和建设的情况，结合联合国环境规划署的定义：工业园是指一个国家或者一个区域的政府根据自身经济发展的内在要求，通过行政或市场化等多种手段，集聚各种生产要素，适应市场竞争和产业升级的新形势，满足城市化进程的合理集聚的趋势，在一定的空间范围内进行科学整合，使之成为结构层次合理、产业特色鲜明、集群竞争优势显著、功能布局优化的现代产业分工协作生产区，是连接工业化和城市化的纽带，包括各类高新技术产业开发区、经济技术开发区、工业园、特色工业小区、技术示范区等。
（二）工业园区的性质
从上述定义可以得出，工业园区是政府推进工业化的一种有效组织形式，是产业集群的主要载体，是一种特殊的区域环境。
1.工业园区是政府推进工业化的一种有效组织形式
一方面，工业园区是新时期工业化的一种有效组织形式。工业化是一个国家由传统农业文明向现代化工业文明转变的过程，是一个国家和地区现代化进程的必经阶段。然而，在不同的经济体制、政治体制和生产力水平等背景下，工业化的组织方式是不同的。20世纪70年代后，知识经济、信息经济不断改变人类的生产方式，随着新技术革命尤其是电脑的广泛使用，市场竞争的日益激烈，消费需求日趋多样化和复杂化，技术创新的速率大大加快，产品生命周期不断缩短，在这种背景下工业化的组织方式正在实现以下转变：从割裂区域经济活动的整体性，企，通过某一所谓的主导产业发展来带动地方经济的发展，转到重视产业联系，注意产业协调发展和跨部门的整体发展；从政府管理的视角，转到企业发展的视角，即政策制度供给从微观经济主体的需要出发，避免瞎指挥、乱指挥；从片面强调硬环境转到发展软环境，逐步重视区域创新环境的培育；在发展政策上，已从国家和区域内部的视角，转到从地方和全球相互作用的视角；从游离的企业个体，转到地方产业集群；从片面强调培育大集团，转到促进大中小企业形成生命共同体。在这一转变中，因工业园区作为众多相互关联的企业和相关机构的栖息地，政府职能改革和制度创新的示范基地，全球化和区域一体化过程中流动资本的黏合区，地方产业集群的载体，中小企业的孵化地，世界各地大都把工业园区作为适应这种工业生产方式和组织方式转变的载体，工业园区日益成为新的经济条件下工业化的一种有效组织形式。
另一方面，工业园区还是政府推进工业化进程的较好着力点。我国是一个发展中国家，处于社会主义初级阶段，工业基础比较薄弱，市场化水平较低，走的是一条政府主导型市场化道路。这里的政府主导的内涵，是指政府以市场的、经济的手段以及非市场的行政力量，通过制定政策方案和实施要点，推动、调控和引导市场化进程。在这一过程中，地方政府表现出强大的积极性和主动性，发挥着重要的主导作用和推动作用。在工业园区建设中，政府把这一块区域分割出来作为体制和机制创新的窗口，进行一系列的体制革新和制度创新，实现园区发展软环境的优化；把这一块区域作为政府掌握的资源的集中投入之地，通过市场手段和行政手段相结合的办法大力推进基础设施建设，实现园区发展硬环境的优化。这样，工业园区在政府的强力推动下，快速实现经济发展环境的优化，吸引大量的资金进入，并通过集聚效应降低单位产品成本，实现投资和经济发展环境的良性循环。因此，工业园区成为政府推进工业化进程和参与区域竞争的一个着力点。
2.工业园区是产业集群的空间载体
在区域竞争日趋激烈的今天，产业集群已成为提高区域竞争力的重要途径。世界各地包括我国各地区在工业化进程中，都把培育和发展产业集群当作政府推进工业化的一项非常重要的工作。那产业集群通过怎样的载体才能得以快速有效地实施呢？当前，国内理论界和行政界已形成普遍的认识，认为工业园区是形成地方产业集群的主要载体。产业集群在空间上的表现形式是相关产业和支撑机构在地理上的集中，因而，产业集群形成和产业集群效应得到发挥的第一条件是产业在地理上的聚集性。政府通过设置工业园区，通过优化经济发展的软环境和硬环境，制定一系列优惠政策，吸引和鼓励大量企业进驻和发展，促进要素的聚集，为产业集群的形成提供了条件。其次，要使包括成本优势、市场优势、创新优势、扩张优势等方面内容在内的产业集群效应得以有效发挥，除了企业的地理聚集外；还必须具备一些条件，例如，形成产业配套，产业之间有着密切的物质和技术联系；企业间信息交流渠道畅通，交流手段和途径众多，企业间形成良好的信任和合作关系；形成有利于技术创新和制度创新的环境，创新的“产业氛围”浓厚；形成被广泛认可的价值观和理念，从而构建区域文化。而工业园区恰恰有利于这些条件的形成。政府成立专门的部门，有针对性地按照工业园区和产业集群的发展规律，对工业园进行整体规划和科学管理，在企业引进上就考虑到产业的配套和企业的联系；设立中介机构和提供各种交流场所、交流机会，规范企业的竞争与合作的秩序，增强企业之间的交流与互动；设立研发机构，通过政策激励，推动企业联合技术创新；把园区当作社区来经营，加强工业园区文化建设。从我国工业园区建设的经验上看，大部分的工业园区都能按照这样的规律去培育和发展，有利于集群的形成。当然，工业园区并非一定会发展成产业集群，有的园区仅仅是企业的“扎堆”，企业关联效应差，工业园区建立以后，需要政府的合理引导和协调，工业园区才更容易向着产业集群化方向发展。因此，工业园区是形成产业集群的有效载体。
二、工业园区是一种积极的产业环境
工业园区之所以能吸引大量的资金流入，大量的企业进驻，并且得以快速发展，一个非常重要的原因是工业园区是一种特殊的区域环境，具有创业的产业氛围。首先，表现在它具有优越的政策环境。工业园区建设一般可以获得政府系统的促进政策和引导政策的支持，可以享受各种特殊的优惠政策，从而在一定程度上降低企业的生产、经营、交易等成本，提升园区企业的竞争力。其次，它是一种集约的生产环境。企业园区可以促进集约经营，实现道路、供水、电和环保等基础设施以及质量检验、营销网络、物流配送、教育培训、投资咨询、技术开发等中介服务资源的共享。此外，企业间的分工合作，可以避免不必要的重复建设，最大限度地降低生产成本；再次，它是一种竞争和创新环境。一方面，同类企业临近会加大企业的竞争压力，有利于企业的进步；另一方面，工业园区利用其聚集力更容易吸引研发和技术创新的要素资源，为产品相关科研、产品更新换代和新产品开发提供良好的环境。工业园区内企业的临近为知识外溢和技术扩散创造了良好的氛围和平台，经营者和技术人员能更快地接收新观念，发现新商机，研发新技术，推行新管理模式等等，从而使创造能力持续提高。最后，它是一种特殊的市场环境。工业园区容易形成群体优势和突出的产业特色而引起市场的关注和重视，激发消费群体的信任感和亲和力，可以使园区内企业形成集体努力营造区域品牌。
三、欠发达地区工业园区的主要特征
（一）比较分析：发达地区与欠发达地区
无论是发达地区还是欠发达地区的工业园区，都是政府推进工业化进程、实现产业集群和区域环境创新的一种有效组织形式，但由于两者形成和发展的内外部条件的不同，工业园区的主要特征也有所差异。首先是产生的背景不同。欠发达地区仍处于工业化的初期，工业园区是政府为推进工业化进程采取的一种有效的空间组织形式，是积极的、主动的；发达地区已进入工业化中期甚至后期，工业园区是工业化推进到一定程度、产业发展到一定阶段的产物，主要是自发形成的。其次是所处阶段不同。欠发达地区的工业园区尚处于初始阶段或填充阶段的前期，仍然属于外生型园区，即工业园区的启动和发展动力主要依赖导入或嵌入的外部力量，如依靠政府强有力的推动而不是市场机制的自发作用，依赖外来高级生产要素的驱动而不是内部生产要素的拉动；而发达地区的工业园区则处于填充阶段的后期或集群阶段的前期，属于内生型园区，即园区的发展动力已由外在力量转向市场机制的自发作用和集群效应的拉动。
产生的背景和发展阶段的不同，引致欠发达地区和发达地区园区的主要特征也不尽相同。具体来说：
（1）从园区建设主要任务上看，前者的主要任务是园区规划、基础设施建设，通过土地、税收等方面的政策优惠并结合当地的资源优势和劳动力优势大量引进外资；而后者的主要任务是通过制度创新，优化环境，促进和加强企业的关联，推进企业间既竞争又合作的网络建设和社会资本建设。
（2）从经济效应上看，前者企业间的投入产出联系较少，产业链条短、环节少，产业配套不足，还未形成紧密的协作关系，园区的优势主要表现在企业在地理上的“扎堆抱团”，由于共享基础设施和供应充足的劳动力市场而形成的外在规模经济；后者企业间物质联系密切，形成了比较严密的专业化分工，企业间协作机制较健全，协作氛围较浓，而且逐渐过渡到技术联系和信息联系上来，其主要效应是关联效应和网络效应。
（3）从企业规模上看，前者的企业数量少、规模小，技术水平和管理水平还需要不断提高；后者的企业数量大、规模也较大，技术水平和管理水平一般优于欠发达地区。
（4）从开发速度上看，前者在政府的强力推动下，发展迅猛，态势良好；而后者已步入稳步发展、稳步提升阶段。
（5）从政府作用上看，前者突出政府的主导作用，无论在园区开发、营运，还是在园区管理上，政府都发挥着强有力的关键作用，这构成了欠发达地区的突出特征；后者的政府作用表现为引导，即在充分发挥市场和企业的自发作用以及集群效应的基础上，政府不断通过制度创新引导园区向集群方向发展。
（6）从资本来源和驱动力量上看，前者的资本主要是引进外资，依靠外资驱动；后者的资本主要是区内民营资本，尤其是个体私营资本，园区依靠内资驱动。构成欠发达地区工业园区外生型特征的主要内容是：政府主导和外资驱动，这是欠发达地区工业园区的突出特征，为此，将对这两个特征做具体阐述。
总体判断处于工业园区发展的初始阶段或填充阶段的前期，属于外生型工业园处于填充阶段的后期或集群阶段的前期，属于内生型工业园。
（二）基本特征：政府主导和外资驱动
1.政府主导
政府主导是欠发达地区工业园区的基本特征之一。所谓政府主导，是指由上级政府设立园区的管理机构，全面负责园区的规划、基础设施建设、土地开发、招商引资和经济社会管理等工业园区运转中的一切活动，与市场和企业相比较，政府对工业园区的发展无论是在方向上还是在速度上都起着主导作用、关键作用。因而，欠发达地区政府对工业园区的职能范围较大，作用力度也较大。具体来说，这种主导作用主要表现在：
（1）园区的管理机构由上级政府设置，园区管理机构的主要负责人由上级政府派遣和指定。园区管理机构或作为上级政府的派出机构，或作为一级独立行政区，或与所在行政区合二为一行使部分或全部行政管理权限。
（2）政府是园区发展规划的主要制定者、监督人和实施者。
（3）政府是基础设施包括“七通一平”的建设主体，其初期建设资金主要来自财政，后期建设资金主要来自滚动发展带来的税收收入和土地经营收入。
（4）政府是创新和优化园区软环境的主体。欠发达地区建设工业园区的目的之一，就是在空间上与其他地方分割，从而作为创新和优化经济发展软环境的试验区，如通过政府职能转变，建立服务型政府，实施精简、集中、高效管理，通过土地、税收、金融等方面的支持和优惠，降低企业成本，等等。
（5）政府是园区推介和招商引资的主体。政府通过各种途径和手段，广泛宣传园区优势；政府出台各种优惠政策，甚至直接组织招商团，大量引进外资。尤其在填充阶段，招商引资是政府在工业园区的主要职能之一，而发达地区因经济基础较好，园区集群优势开始显现，引资主要是市场机制内生作用的结果。总之，欠发达地区的政府是工业园区规划、开发、建设、运营、推介、招商引资的主体。值得注意的是，这里所说的政府主导作用并非排斥市场的作用，而是在发挥市场机制作用的基础上充分发挥政府作用，并且政府主导作用是间接调节，必须通过市场机制才能得以有效实现。