6.1 港口与其所在城市的管治关系
港口建设的物理基础是岸线。而重要的海岸线通常都是国家所有并由国家管理的。由于各个国家有不同的发展史，对于政府的角色也有不同的定位，因此，各国在港口所涉及的水域、岸线、陆域以及相关的地面和水面等设施的管理和运作上都有不少差异，不少国家在这方面的政策也在变化。总体而言，海岸线作为国家所有的资源在大多数的经济体系下，特别是今天的现代社会中是受到公认的。然而，在国家如何管理海岸线，如何参与规划、建设、管理和运作港口则有相当不同的政策和手段，各级政府在这些活动中的角色也不同。我们把上述各类有政府参与的港口规划、建设、管理等活动统称为对港口的管治（Port Governance）。
所谓管治（governance），也翻译成治理，是指以前一直由政府管理的事情，现在出现多元化管理的局面，企业、非政府组织、工会以及民主体制下的社区等都参与了进来。港口管治是对于一个特定运输服务部门的管治。然而，正如我们在前文中所指出的，在现代化的进程中，港口这个部门变成了一个多元的社区（portcommunity）。运输物流业的技术经济要求和贸易（特别是国际贸易）的市场要求都在迫使港口进行体制改革或调整。不少国家的港口体制改革都出现了两个基本趋势：非公营化和权力下放。非公营化指的是整个港口不再由单一国有企业垄断。权力下放是指规划、管理、行政权力分散化和地方化，作业区或者码头独立操作，自负盈亏或者交由货主管理和经营。这两个基本趋势形成了一个总体发展倾向——港口管治的多元化。
在学术上和实践上，关于港口管治的研究是过去10年来国际学术界的一个研究热点。港口管治分析有两种不同的角度。第一个角度是港口管理经济学的角度，从港口效益分析出发，分析不同的港口管理体制对于港口经济效益或者港口竞争力的影响。Brooks（2004），Notteboom（2005），Pallis and Syriopoulos（2007），Brooks and Cullinane（2007）等研究就是这类的代表作。这类研究首先考虑的是产权。世界银行的一项研究报告（2003）就把世界的港口以三种不同所有制在港口各个环节的组合为基础，划分为四个类型。
第二个角度更宏观一些，是将港口看作管制的一个中间尺度的层次。
该模型有三维：竖向的是管治域层，两个横向的是港口物流功能的复杂程度和参与操作港口单位的多元程度。管治域层是指港口的运作涉及国际、国家政府、省级政府、地方市政府以至港务局、港区、码头多个管治层面。从上到下，每个层面涉及的地理空间（“域”）越来越小。但是，各个国家甚至各个省市在不同的历史时期涉及港口管治的方式和程度都可能不同。当国家下放权力，将港口的发展和管理交给城市政府管理时，城市这个域层面的港口管治介入力就增加。同时，我们还要注意到另外两维的情况。当国家政策和世界港口发展趋向于市场化、非公营化的时候，参与操作港口的单位可能增加，其产权关系也就趋于复杂。港口的管治也会变得复杂。与此相似，当港口的业务趋于复杂，从处理单一的货种变为多功能港，从单一的进口变为进出口和转口，从仅有公路连接到各种货物通过不同的运输方式进出时，港口管治会变得更加复杂。
政府参与方式和参与程度的多样、港口产权的复杂和港口功能的不同，这三维一起构成了港口管治的多元化。因此，我们在分析中国这个特定国家在特定时期的港城关系时，必须充分把握每个层次和每个维向的特点。它们包括：
（1）中国与其他国家在港口管治上的总体不同
（2）中国的每个管治域层在港口管治上的角色变动，特别是港务局的角色
（3）每个港口在其产权关系上的特点及其变动
（4）每个港口在其功能和业务特点上的差别
从港城关系角度考察，上述的港口管治分析方法有特定的意义。第一，因为每个港口都可能在产权关系和业务特点上不一样，因此，即使在同一个国家按照统一的政策赋予每个港口城市政府同样的港口管治权力，其管治的效果仍然可以差别很大。换言之，除非比较两个在产权关系和业务特点上都相似的港口，否则城市政府参与港口管治的效果很难判断。第二，当港口管理当局与城市政府在行政隶属关系和规划管理关系上出现变动后，特别是当港口所在城市有更大的左右港口的投资和建设的权力后，港口管治的效益和效果便会变得复杂起来。因为一方面港口之间的竞争可能会演变为城市竞争的一个手段和一个部分；另一方面，港口管治部门可能更关心如何在港口所在范围内发展与港口不一定有直接关系的商业活动，以提高整个管辖地区的经济效益。Debrie Guovenal and Slack在2007年就曾分析了法国和加拿大两国低层政府与港口发展的关系。而在中国，随着港口管理权的下放，港口空间本身和港口所在城市受到地方各级政府同样的关注也是必然的（石友服，2003；茅伯科，2005）。关于这一点我们在后面的中国港口城市个案分析中还将继续探讨。
6.2 特定区域内各港口城市之间的关系
相邻的港口城市可以隶属同一个省份，如辽宁的大连港和营口港，也可以隶属不同的省份，如山东的日照港和江苏的连云港。如果我们站在“省”这个特定的区域范围看，大连与营口的关系显然不同于日照与连云港的关系：对于辽宁而言，大连与营口是省内城市间的关系。然而，站在国家的高度，则必须考虑国内各省间这个更高层面上的发展机会的平衡。
在改革开放发展社会主义市场经济30年后的今天，中国仍然被认为是一个行政主导式经济，各级政府对于一个地区一个港口城市的发展不仅具有各种各样的约束能力和约束方式，更具有各种各样的变通手段，使得某些城市可以突破以前的框框，得到某种程度的发展。港口城市的管治，应该包括这个部分。这部分内容，实际上是空间尺度重整（rescaling of space，re‐terri to rialization）过程的一个组成部分。我们在这里简单地介绍一下空间尺度重整的理论，然后笔者讲清楚港口城市的发展受到哪些约束方式的约束，以及存在哪些变通手段。下一章再用具体案例进一步说明这些手段可能产生的效果。
6.2.1 限制和平衡各港口城市发展的主要约束手段
地理位置与岸线资源条件是发展港口的前提。但从区域发展的管治角度看，任何一个可以决定港口发展在整个地区发展地位的人为因素都可以看做具有约束力的手段，因为港口的地位与它提供服务的规模成正比。比如，一个国际大港，必须配套有海关、各类安检、相应的金融服务、信息服务和陆路运输与物流服务，而通常还需要在同一个城市有国际机场，方便相关的人员来往。而一个小型的内贸港，除了一两条公路，其他各种配套设施都不需要。这两者的差别并不仅仅是规模上的差别，还涉及是否需要本城市以外的政府机关的审批。对于行政主导的经济体系而言，这种审批权就是最有效的约束手段。
从市场角度看，种种审批权并不直接涉及港口的建设成本和运营效益，然而，这些审批需要的时间和这些审批内容共同营造的环境却直接影响到该港口的市场地位、发展潜力、竞争对手和竞争能力。在这一点上，中国和不少国家不同的地方就在于，除了对码头经营权的控制之外，各级政府还有各种手段促成或者阻止某个港口向着市场期望的方向发展的办法。
1949-1957年
交通部管辖各主要港口。
1958-1963年
港口全部下放地方管理。
1964-1967年
中央强调集中统一，各港口重新上收中央，恢复港航一体、区域管理的体制。
1968-1972年
港口下放地方管理。
1973-1983年
各主要港口又再度收回中央，实行集中统一管理。
1984-2001年
国家对主要港口管理体制再次进行重大改革，除秦皇岛港仍由交通部管理外，沿海和长江干线其余37个交通部所属港口均下放地方，实行“中央和地方政府双重领导，以地方政府管理为主”的管理体制，在财务上实行“以港养港，以收报支，定额上缴，一定几年不变”的体制。长江干线还实行港航分管。（地方任命领导干部，其他如港口规划、建设、业务、资产等仍以中央管理为主）2002年-目前将原由中央管理的秦皇岛港以及中央与地方政府双重领导的港口全部下放地方管理。港口下放后原则上交由港口所在城市人民政府管理；需要由省级人民政府管理的，由省级人民政府按照“一港一政”的原则自行确定管理形式。港口下放后，实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能，并按照建立现代企业制度的要求，进一步深化企业内部改革，成为自主经营、自负盈亏的法人实体。改革港口现行的计划、财务管理体制。计划管理，由现行中央计划管理改为地方管理；财务管理，由“以港养港、以收抵支”改为“收支两条线”，取消港口企业定额上缴、以收抵支的办法，同时按照国家税收管理的有关规定征缴港口企业所得税。