书城政治美国政治文化中的现实主义
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第6章 美国现实主义的现实起源(2)

“美国的革命爆发了。人民主权原则走出乡镇而占领了各州政府,……人们在人民主权原则的名义下进行战斗并取得胜利,人民主权原则成了法律的法律。”

“由于这个缘故,美国的全部国家制度,实质上都是共和的;而要想在美国彻底破坏共和的基础的法律,就得同时废除一切法律。”

因此,在这样的社会历史文化背景下,制宪代表们选择民主共和制作为新生美国的政治基础是必然的。

采用了由开国者詹姆斯·麦迪逊定义为“一个直接或间接从人民大众中获致其所有权力的政府,而且是由那些在有限时期内品行良好的掌权人所管理的政府”的民主共和制作为宪政的基础,美国人就完成了对政府权力进行必要约束与限制的第一步——“对共和政府而言,管理它的人应由人民直接或间接任命,而且他们的任期应按明确规定的年限执行。”

共和制否定了把权力永久地赋予某一个人的君主制或贵族制这类容易走向独裁暴政的政治主张,而致力于保障种种“天赋人权”,使人民有权力与能力通过直接或间接的自由选举使滥用权力的人丢官弃职。共和制带来自由选举制度是使政府官员听从宪法对其权力限制的最重要的方法,是在“权力的获得”这个阶段上对政府官员进行第一道设防性的民主约束。它使想走政途的人们为了能够跨进政界大门,或者想连选连任者保住自己已有的政治职位,在行使权力时必须三思而行。在选取民主共和制作为国家政权的基础这一点上,美国宪政与英国宪政是相通的。而且美国直接、间接受到英国当时民主制的种种影响。在18世纪的世界各国中,英美都属于走在时代前列的。

“世界上每一个人,每一群人,都有自治的权利。”产生出托马斯·杰弗逊的这句名言的美洲移民的民主自治的历史文化背景,不仅使美国人选择了共和制,也使他们自然选择了联邦制而不是单一制的国家结构形式。

与英国殖民母国的共同斗争使相对独立的各州联合了起来;相同或相近的宗教、语言、法律等也曾使成立一个统一的国家成为一种可能;独立后的各种内忧外患的现实而要也使美国人感到需要一个统一的国家、一个强有力的中央政府。

然而,而于各州“一开始就各自单独存在,拥有独自管理的政府,所以各自形成了自己特有的利益和习惯,对于会使它们各自的重要性消失于全体的重要性的坚固而完整的联合表示反感”。而且大多数美国人在利益、习惯和感情上都更多地与地方政府休戚相关,同时担心过于中央集权的政府会对人民带来危害,因此也不希望各州完全从属于中央政府的统治。于是,建立一个单一制国家在当时的美国是行不通的。

而在独立战争期间尝试过的各州松散联合的邦联制,因其太软弱无力,不能解决各种政治经济需要,已被证明是不足取的。

在1787年的美国,联邦制是显而易见的选择。

然而,联邦制并不仅仅是美国人为了保持其独立、自治习惯的一种被动的、现实的选择,同时还蕴含着开国者的一种创造性设计:通过中央和地方的“垂直分权”——某些全国性的权力授予中央,剩余的与地方繁荣有关的权力仍归各州政府;二者的权力都源出于宪法,相互不能收回——设置了一个纵向的联邦与州政府之间的制约与平衡的宪法机制,来达到抑制滥用权力的暴政的生长的目的。麦迪逊自豪地说明:“在美国的复合共和制中,人民交出的权力首先在两个截然不同的政府之间划分,然后,分给每一个政府的那部分权力又进一步在不同且分立的部门之间划分。这样,人民的权力就有了双重保障。不同的政府将会相互制约,同时,每一个政府又受到自身的制约。”

美国的开国者使联邦政府和地方州政府分享整个国家主权。州权不能被联邦权力所取消。不过,在这一点上,麦迪逊和杰弗逊两人是有区别的。王希指出:麦迪逊强调州有权否决联邦法律时,用的复数(StateS),他不是指一个州,而是多个州。而杰弗逊则认为每个州都有权宣布联邦法无效。麦迪逊认为,州与州的立法机构之间有区别,因宪法是州的人民组成的制宪大会批准的,只有州的人民才是宪法的最终裁判,而不是州议会。麦迪逊的言外之意是,联邦是由人民组成,而不是由州组成。事实上,他与杰弗逊的决议却被后来的州权主义者当成向联邦政府权威挑战的理论武器。1832年南卡罗来纳州挑起的所谓废止联邦法令(Nullification)危机、约翰·卡尔霍恩(John Calhoun)在1837年提出的州主权联邦论以及1860年内战前夕南部退出联邦,均沿用杰弗逊的这种理论逻辑。

在美国历史上,州权一直警惕联邦权力的扩展,对制约中央权力的专制发挥了积极的作用。卡尔霍恩是一位着名的州权扞卫者。他的主要观点如下:(1)根据1798-1799年弗吉尼亚和肯塔基州宣言的立场,州有权“干预那些侵害人们权力、权利和自由的邪恶的发展和蔓延”;这种干预的权力称为“宣布(联邦法律)无效权”(nullifica-tion)或称为“州权否决”(State right veto),这项否决权是“我们体制中的一个基本原则”。(2)多数统治(majority rule)的政治制度比起君主制和贵族制来说,是进步的体制,应该受到尊重,但绝不能将多数统治看成是“一种自然的而不是人为的权利”;在大家利益一致的情况下,使一方受益的法律也会惠及所有人,“但如果大家利益分歧,对一方有益的法律也许对其他方来说是灾难性的、不公正的和荒谬的”。(3)人民虽是美利坚联邦最终主权的拥有者,但如果简单地认为人民主权来自具体的个人或将主权分散到每个民众手中,等于毁灭主权;联邦之所以得以产生,是因为有联邦的存在,而邦联则由各个独立的有主权的殖民地组成;宪法只是一个契约,它的签订是由拥有主权的州同意而成。中央政府不过是各州的代理人,而州并没有将主权交与联邦政府。

两级政府都在宪法规定的权限内,通过各自的政府工作人员,直接向个人行使权力的“双重主权”的创造性的宪法设计,成功地把允许多样、反对同一的现实需要与保障人民主权、防范政府暴政的民主共和宗旨结合起来。这种通过主权被不同单位分享的信念,首创性地把共和制和联邦制结合起来的努力,在18世纪的欧洲人看来,简直是在走向灾难。但是200多年来美国联邦共和制一直在正常运行的事实,说明了美国开国元勋们的这一“革命性”的信念——可以在国家层次上使各种共和原则结合起来而无损于地方单位的自决与自治——是可以在实际生活中贯彻实施的。而且把共和制和联邦制结合起来的尝试,不仅使美国人在解决对政府授权与限权这一宪法难题上迈出了独特的第二步;而且也给别的国家在碰到类似情况时,提供了一个可以参照、借鉴的宪政设计模式。

2.国会-总统制:横向的分权与制衡

建立了联邦共和制,美国开国者们就已经筑起了民主自由选举和中央地方分权两道堤坝来防范滥用权力带来的暴政。但走到这一步,开国者们感到尚嫌不足。麦迪逊认为:“毫无疑问,依靠人民是控制政府的主要方法,但经验告诉人们,需要有辅助性的预防措施。”

经过汉密尔顿所描述的“深思熟虑”与“自由选择”,开国者们又在双重主权的纵向分权与制衡的基础上,精心设计出了以横向上分权与制衡为主要特征的国会总统制。他们用这种具有彻底的三权分立、独特的制约平衡机制的国会总统制,代替了英国的议会至上制度,来对政府权力进行授予与限制。这种分权与制衡相结合的宪政框架,是美国人在解决对政府权力进行授予与限制难题上迈出的“美国特色”的第三步。