第一节 科层制与地方政府层级关系
中国的省、市、县地方政府间权力结构是建立在下级服从上级的科层制基础之上的。科层制（bureaucracy）又称官僚制，在马克斯·韦伯看来，它是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。其基本特征是：在职能基础上进行专业分工；严格规定等级层次结构；运用规则明确划分责权；人际关系非人格化；工作程序系统化；以业务能力作为选拔提升的唯一标准。这个理论奠定了现代组织理论的基础，依其创立的组织模式对整个20世纪以来的人类社会生产力的发展和社会稳定都起到很重要的作用。彼得·布劳和马歇尔·梅耶在《现代社会中的科层制》中断言：“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影。除非我们理解这种制度形式，否则我们就无法理解今天的社会生活。”
传统科层制的组织结构模式是层级制组织结构形态，即政府自上而下地统一划分管理层次和管理幅度，政府内部有一个金字塔型部门结构。在这种组织结构中，管理层次和管理幅度两者之间成反比例关系，管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。上层管理者对下层管理者进行监督和控制，下层向上层管理者请示、申诉并执行命令，每个组织均按自上而下的层级结构形成一个指挥系统。在韦伯看来，按层级原则组织劳动分工是提高行政效率的需要，它可以将复杂的决策进行分解，转化为细化的决策，使复杂的行政管理问题被细分为可处理的、可重复的任务，使每一项任务归属于某一特定的公职，并为所有雇员提出由其职责所决定的工作目标和实现目标的手段，通过组织内的信息机制给每个雇员提供有效完成职责所需要的信息，然后由一个集中的、等级制的控制中心进行协调，重新整合为一个运作稳定的有机过程。韦伯对以这种方式组建的官僚制给予很高的评价，他写道：“经验往往表明，从纯技术的观点来说，行政组织的纯粹官僚制形态能够达到最高程度的效率。相比于任何其他形式的组织，它具有精确性、稳定性、可靠性和纪律严明的优势。”“充分发展的官僚制与其他组织相比，正如机器生产与非机械生产方式一样。”传统的科层制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成官僚制中层级节制的权力体系。在韦伯看来，这种权力节制的科层制组织的特征之一是“关于等级制与各种按传统等级赋予权力的原则”。这“意味着一种牢固而有秩序的上下级制度，在这种制度中存在着一种上级机关对下级机关的监督关系”。
并且“在官僚制模式得到充分发展的场合，机关等级制是按个人独裁的方式组织起来的。在所有官僚制的结构中都存在着等级赋予机关权力的原则”。根据等级制原则，在这个行政体系内的“每一个职员，都能够在上级面前为自己和自己下属的决定和行为负责。因为他要为自己下属的工作承担责任，因此他对下属具有权威性，这意味着对下属他有发号施令的权力，下属则有服从的义务。这种权威只限于工作范围，只能用来发布与公务有关的指令。超出这个范围，利用自己地位的特权去操纵下属并不是科层制权威的合法行为”。由此可见，这种层级节制权力体系具有集权的倾向和特征。这种集权方式，在工业社会中，由于其目标是把生产要素有效地组织起来生产，有效地利用社会资源，使工人或职员像机器一样高效、准确地工作以提高生产、工作效率，并且它应付的外来的冲击不大，因而，它对整个组织的稳定和可预测性是适宜的，对保证大工业的有效进行也是有很大积极作用的。
科层制中的职位占有者具有非人格化的理性特征。“理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务，没有憎恨和热爱，也因此不受感情的影响。”组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，以确保组织目标的实施。
在科层制中，由于科层组织中的职务和地位不为占据者所专有，所以在处理公务时，要求将私人关系和公务关系严格分清，不徇私情。职位集中体现了地位与角色的内涵，代表了一整套规范和行动模式，它不受担任这一职位的任何个人的性格、气质、品德等影响，在一定限度内不因人员变动、个人偏好而改变。所以彼得·布劳认为，“从公务中排除个人情感，是保证公平和效率的前提条件。从这个意义上说，一些使得政府官员不受当事人欢迎的因素，譬如接待当事人时的态度冷淡、缺乏把当事人当作亲人来热诚相待的精神等，事实上恰恰有利于这些当事人。”这种非人格化秩序的确立，确实使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，提高了管理的效率和公平水平，并且保证了体制的连续性和稳定性。
因为只有不考虑个人的兴趣和感情，才能做到无私无偏。如果某位官员不注意保持社会距离，并对当事人的事情产生了私人情感，在处理中就容易照顾自己喜欢的当事人。唯有不带私人情感的超脱态度，才能平等地对待所有的人，这样才能在行政事务中做到公正。这种普遍主义的非人格特征是现代社会理性的标志。但是，这种非人格化规则的极端化和对人性的损害最终导致了人的异化。
韦伯本人也认为，“（职业官僚）不过是一部永不停转的大机器上的一个小齿轮，并被规定只能按照基本上固定的路线行进。”由此可见，“官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会变得毫无生气。”这种后果是很可怕的：人追求理性、合理性，把管理作为一种手段，但最后却在合理中丧失了自我，管理变成了目的本身。
明确划分每个成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工，是传统科层制组织的又一重要特征。组织活动是“由一些固定不变的抽象规则体系来控制的，这个体系包括了在各种特定情形中对规则的应用”。组织中的任何成员都要严格遵循一套抽象的规章制度，组织成员职务的运作受规则的约束。设计制定这样的规范体系，是为了保证不管多少人从事某项工作，其结果都能一致，而且不同的工作之间能得到协调。详细的规章制度规定了组织中每一个成员的责任及其相互关系。规章制度是科层制的管理基础，它们保证了科层组织活动的常规性、稳定性以及连续性。在这种官僚制组织中，无论是管理层次还是任务层次都有一种高度明确的分工，即将组织中的全部工作分成若干个大的方面，然后再将每个大的方面的工作分成若干个小的方面，直至将每个小的方面的工作分工至每个职位所应承担的任务。这种高度明确的专业分工确实有利于组织成员通过训练掌握专门的技能，以此提高组织的工作效率。
韦伯关于科层制与现代性关系的分析具有不可磨灭的意义和价值。他指出，“纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠，也就是说，对于统治者和有关的人员来说，言而有信，劳动效益强度大和范围广，形式上可以适用于一切任务，纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度，在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”因此科层制度解决的不仅仅是单个雇佣者的生产效率，而且是组织方面的特殊问题——如何最大限度地进行合作与控制，并由此提高组织的效率。
韦伯的科层制理论提出后受到了很多人的批评。事实上，人们并未认识到韦伯是从一种理想类型方法的层面上提出科层制理论的，反而用现实生活中到处存在的组织低效率等负面现象来攻击韦伯的理论，认为这一理论根本无视现实的低效率和无效率现象。实际上，韦伯在意识到科层制在扩大组织规模、加强控制、提高效率等方面所发挥的正功能的同时，也意识到了它可能带来的负面影响。他认为：“过去那种有助于赋予生活以目的和意义的个人之间忠诚的联系被科层制的非私人关系破坏了。对自发情感的满足和欢乐被合理而系统地服从于科层制机构的狭窄的专业要求所淹没。总之，效率的逻辑残酷地而且系统地破坏了人的感情和情绪，使人们沦为庞大的科层制机器中附属的而又不可缺少的零件。”在他生活的晚年，已预感到一种与古典自由主义原则格格不入的“奴役”形式，正逐渐地在资本主义体内形成对人的桎梏，逐渐地变成一种与资产阶级理想背道而驰的严峻现实。
科层制正反两个方面的影响，都可以被理解为进行合作与控制的组织原则的后果。科层制通过专注于技术专性和行为预期性，以实现绩效和效率。但是，同样基于技术专性的可预期性行为也使得科层制成为有能力抗拒产生变迁的外来压力的最强有力的组织。在社会学理论中，韦伯的分析强调了科层制正反两个方面的功能。但是，科层制组织（包括其他大多数社会组织）的有效率的正功能和缺乏适应性和灵活性的反功能，并不是总能够被理解的，因此，重要的是完整地、科学地理解科层制。
科层组织结构的快速发展和普遍化是工业革命以后的事。特别是第二次世界大战以后，社会生产力迅速发展，社会分工日益细化，组织结构日益庞大和复杂，必须以科层组织这种高效率的形式才能完成日益繁重的组织目标，这时，科层制组织得以迅速普遍化。在西方社会相当长的一段时期里，科层制组织得到了有效的应用。如在政府、医院、大学和其他社会组织中，科层制始终占据着统治地位。象征着高效率的商业组织也常常采用科层制的组织结构。彼得·布劳用两个事实提供了证明：第一，在美国，大规模的科层管理最早出现在私营企业而不是政府机关；第二，当科层制元素出现在政府机关的时候，它们被理解为商业式的，而不是先于科层制的管理方式。科层制在现代中国的持续、稳定的应用主要还是体现于新中国建立之后，特别是改革开放以后。韦伯认为科层制是由“供给型”经济所创造的，并随着商品经济的发展不断得到完善，在社会发展中（无论是在公共事业或是私有经济组织中），科层化是一个不可避免的发展趋势。由于我国正处于向市场经济转型的过程中，因此科层组织结构的科学化建设还很不完善，科层组织管理体制中存在着许多问题。中国的省、市、县地方政府间关系也体现了科层制的基本特征，从其具体的制度设计和治理机制来看，主要可以分为省、市、县政府间的财政管理体制、干部管理体制、项目审批制度、公共资源配置机制、绩效考核和监督制度、信息沟通和决策机制，同时由于科层制发展的不足，政府间在公共资源的配置中仍然面临着制度化不足的困境。
第二节 省、市、县政府间的财政管理体制
财政管理体制的实质是各级政府间财权划分的制度安排，它产生的基础是各级政府间的事权划分，并反过来影响和制约着事权划分，可以说，财政管理体制集中体现了各级政府间事权与财权的划分关系。财政管理体制改革对于政府间关系的变迁具有决定性的意义。1994年分税制改革的推行不仅打破了政府间原有的关系，而且在很大程度上改变了地方政府的行动逻辑，使之逐步演变为从事经营活动的“政权经营者”。由于1994年的分税制改革主要解决了中央与省级政府之间责权利配置问题，而对省以下各级政府之间的责权利却未涉及。