一、引言
我国是世界上水资源最贫乏的13个国家之一，由于水资源在时间和空间上分配不均，季节性和区域性水资源短缺常常发生。随着人口的增加和经济发展，人们对水资源的需求量愈来愈大，水土流失和水污染亦日趋严重，又使水资源利用效率下降甚至无法利用，进一步加剧了水资源的供求矛盾。水资源产生、运动、循环、再生有其自然规律，流域是水资源运行的基本单元。
中国河流众多，共有七大流域。长江是中国第一大河，河流长度仅次于尼罗河与亚马逊河，入海水量仅次于亚马逊河与刚果河，均居世界第三位；黄河为中国第二大河，以河水含沙量高和历史上水灾频繁而举世闻名，流域面积75.2万平方公里；珠江由西江、北江、东江及珠江三角洲诸河四个水系组成，全流域面积45.4万平方公里；海河流域位于中国华北地区，流域总面积26.4万平方公里。淮河位于长江、黄河之间，流域面积26.9万平方公里；松花江是中国东北地区的主要江河，流域面积55.7万平方公里；辽河位于中国东北地区西南部，流域总面积22.9万平方公里。
虽然中国各条大河流域面积较为宽广，但污染已使中国近一半的河水只能用于农业和工业，中国仅在2004年就为了处理环境污染花了1360亿美元，占GDP的7%。目前有3.12亿村民面临水短缺和水源不安全，中国600多个城市中大约有400个缺水，流域水资源利用形势不容乐观。
在流域水资源利用方面，课题组在调研中发现：许多企业环保意识淡薄，为了企业的利益，将大量未经环保设施处理的污水排入大江大河；部分地方政府为了招商引资发展经济，降低对企业的环保要求，有法不依，执法不严，加重了工业化对河流湖泊的污染；处于同一流域的相关省份或者乡镇之间，缺乏共同治理、协调管理的运作机制，往往是“上游污染，下游买单”，对流域整体治理造成不利影响；缺乏流域水资源利用的相关立法和执行机构，不利于流域综合治理。
二、流域水资源开发利用中存在的主要问题
新中国成立后，我国政府对流域水资源管理十分重视，相继在七大江河流域上规划拟定了一批重点工程，如长江三峡、南水北调等水利工程。
目前，我国流域水资源开发利用中普遍存在的主要问题归纳起来有：
（一）水资源浪费导致开发利用不均衡
我国用水效率普遍不高，节水水平与严峻的水资源形势很不相称。
2005年全国居民生活用水占8.2%，生产用水占90.2%，生态用水占1.6%。将生产用水再划分为第一产业、第二产业、第三产业用水，第一产业用水占65.2%、第二产业用水占23.4%、第三产业占1.6%。部分缺水地区采取掠夺式开发方式，造成“生态赤字”。如2005年全国水资源开发率仅为19.6%，但南北方差异较大。北方水资源开发率为43.3%，其中海河流域高达74.5%，黄河区为57.4%，淮河、辽河和松花江区分别为49.7%、38.1%和23.3%；而长江和珠江为18%左右；西南地区河流不足2%。
（二）水源污染严重使水资源更加稀缺
据《2002年度国家环境安全评估报告》，我国大部分省、自治区、直辖市的水环境安全现状处于危险与安全的临界状态，其中15个省的环境安全的短板是水环境安全。北方地区发生水环境灾难性事件的可能性尤其大。《报告》分析认为，“单位GDP用水量、废水排放量过高是严重威胁我国水环境安全的主要因素”，人均可用水资源量不足、农村清洁饮用水水源缺乏、影响国民身体素质是水环境恶化带来问题的主要方面。
（三）地下水过度开发导致生态恶化
水资源开发不平衡导致地下水超采严重。我国北方平原区浅层地下水开采率为43.8%，其中海河和辽河较高，分别为93.6%和81.0%；黄河区和松花江区分别为44.3%和44.1%。从省份来看，地下水源供水量占其总供水量比重相差很大，50%以上的有河北、北京、河南、山西4个省份，在40%~50%之间的有内蒙古、山东、辽宁、陕西及黑龙江5个省份。地下水严重超采，导致生态恶化。
（四）植被破坏导致河流淤积严重
水灾具有自然和社会双重属性，是人类与自然环境相互作用的产物。
人的各类生产活动造成森林植被破坏，导致河流淤积，从而引发各种自然灾害。我国平均每年进入河流的悬移质泥沙约35亿吨，约有12亿吨泥沙淤积在水库、中下游河道及沿岸湖泊内。如泥沙淤积最为严重的黄河，平均每年大约有7亿吨泥沙淤积在干流河道、三门峡水库及灌区内；长江平均每年约有2亿吨泥沙淤积在宜昌以下的干流河道和沿江湖泊内。我国水旱灾害占农业自然灾害87%。图1为我国1990-2005年由于水灾引起的损失情况。1998年为我国近40年来洪水灾害损失最严重的年份，长江、嫩江、松花江相继发生特大洪水，受灾人口达2.23亿，受灾面积2120万公顷，直接经济损失2500多亿元。
三、流域水资源利用可供借鉴的经验
目前，在流域水资源利用方面，国内外都有不少经验可供借鉴。简述如下：
（1）加强立法，规定污水必须经过污水处理厂净化后才能排入河中，对直接向流域内河流湖泊排放工业废水和生活污水作严格的规定，废水不达标的企业将被起诉；对大江大河沿途居民将有可能导致水体污染的任何物质排入水体也要作相关要求。
（2）动用社会力量，鼓励企业参与流域污染的治理。流域水资源利用涉及地域广，治理成本高，协调难度大，通过将流域内相关企业的污水处理承包给部分污水处理企业，使企业在治污过程中有利可图，既解决资金问题，又可以降低流域内排污企业的污染总量。
（3）推行水权制度改革，实行“总量控制、内部调剂”。以水资源贫乏地区的农户为例，在人、畜用水以及每亩地的用水定额确定后，根据每户人畜量和承包地面积分到水权，从制度上保证了流域内水资源的合理分配，互不挤占。例如，甘肃张掖通过水权制度改革实现了总量控制、内部调剂。对农户来说，在人、畜用水以及每亩地的用水定额确定后，便可根据每户人、畜量和承包地面积分到水权。水权改革的实施，从制度上保障了水资源的各个领域的合理分配，互不挤占。通过改革，张掖年节水量达2200万立方米，水费亩均减少近7元。
（4）在农业、工业、生活等各方面大力提倡节水，改变过去粗放型的水资源利用方式。进一步提高水资源利用效率，降低单位GDP对水资源的利用量，提高灌溉水利用系数。
（5）坚持“人与河流和谐发展”。一方面，人类为了自身的发展，必须开发、利用和改造河流；另一方面，利用要有限度，改造必须适当，必须从总体上不损害河流的自然功能，保持河流的永续利用。
例如，法国巴黎塞纳河治河先治水，规定污水必须经过污水处理厂净化后才能排入河中；兴建防洪工程同时考虑生态环境，治污、河道保护与治理同步。伦敦泰晤士河首先通过立法，对直接向泰晤士河排放工业废水和生活污水作严格的规定，废水不达标的企业将被起诉；通过立法改革河流治理管理体制，已有118种鱼类和350种无脊椎动物回到河中。瑞士莱茵河环保立法与公众参与相结合，规定大江大河沿途居民企业严禁直接或间接将有可能导致水体污染的任何物质排放或渗入水体；努力恢复源头自然地貌，建设大片湿地和森林植被；遵守国际协定，自觉养护境内河段。德国莱茵河制订行动计划，明确三大目标，分阶段治理；各级政府和企业齐心协力，投入资金，共同落实整治措施。经过治理，60多种鱼类重现河中。
总体而言，我国流域资源比较丰富，但是对流域内水体的污染也相当严重。今后，要在经济发展的同时，严格控制江河湖泊周围企业、农户、居民对相关水体的污染，加大对大江大河的治理投入，引导社会力量加入流域治污工程，出台相关流域水资源利用措施，在制度、资金、观念等各方面提升流域水资源利用的效率。
附录：流域水资源利用的典型案例：
钱塘江水资源配置效率分析
一、资源开发使用权的拍卖
具有私人性质的水权可以通过市场出让。2001年浙江省在全国率先将水能资源开发进行市场配置。水资源开发使用权市场配置，通过公开拍卖使水资源得到高效利用。水资源开发使用权出让价格通常与产权清晰程度、规模效应、单位投资大小等因素相关。本案例选取了浙江省仙居、江山、遂昌三县（市）近几年来水资源开发使用权拍卖的39组相关数据，对水资源开发使用权转让价格形成机制进行研究。
二、案例评述
（1）市场将资源配置给有效率的开发者。浙江省在水权拍卖前通过省或市级相关媒体的招标通告，使水权配置的市场范围由原来的县扩大到了全省，水资源交易的频率增加。这种连续的、大批量的竞争交易行为使资源在更大范围内进行优化配置，使水资源开发权出让价格充分反映机会成本。将本案例中的开发权拍卖价格与那些未经市场配置而采取政府协议出让的水权价格相比，前者的价格远远高于后者。据笔者对浙江省100余座电站统计，公开拍卖的水资源开发权的价格一般占项目总投资的10%~15%，而协议出让的价格一般按50~80元/千瓦计算，不到总投资的1%。
（2）价格机制对投资主体产生直接的激励作用。三个县（市）的电站经过公开拍卖后大部分中标者为非本县投资者。这些电站建成后实际投资值和运行成本均比拍卖前估算的值低，这就体现了价格的激励机制。
市场化进程中农村经济与生态环境的互动机理及对策研究这种激励机制使投资者以较低的成本生产，而将水资源用于较有效率的项目，实现利润最大化。
（3）市场交易使产权边界更加清晰。统计显示，通过拍卖的电站政策处理费要明显高于协议出让的电站的政策处理费，前者约占总投资的15%~20%，而后者仅占5%~10%。后者费用同样也是拍卖项目拍卖前预估的政策处理费，这说明拍卖后由于受损居民受市场预期的影响，对补偿提出进一步要求。而开发商能够接受提高的补偿费用，也体现了其他成本的降低，包括拍卖项目的工程施工期明显小于协议转让项目，这说明水权拍卖的背后是资源获得者降低成本能力的竞争。
三、通过水权交易使流域水资源配置效率提升钱塘江是浙江省境内最大的一条河流，1993年以来该流域两条支流上的嵊州、东阳、义乌三市之间进行了三次水权交易，市场机制在流域水资源配置效率提升中起到了重要作用。