刘守刚 刘雪梅
摘要：现代国家本质上是福利国家。1978年后，随着国家和社会的转型，中国逐渐从一个以生产建设为中心任务的国家转变为以保障民众福利为中心任务的国家。
这一趋势转变过程，鲜明地体现于1978年后历年政府工作报告的文本。解读这些文本，可以看出：中国社会福利制度的建立，是政府主动接过单位制解体后的碎片重组而成的；走向福利国家，事先并没有清晰的路线图，而是为事件不断推动发展起来的；市场原则（自由原则）从商品市场向要素市场的突破，既是中国经济改革必然的后果，同时又是社会保障制度建立的主要动因，等等。
关键词：生产国家；福利国家；政府责任；国家转型
走向福利国家是每一个现代国家的宿命。在根本上，这是由现代社会中主体地位独立带来的。在进入现代社会之前，个人依附于传统的共同体（家族、村社、行会、教区等），缺乏自由和独立，但在遭遇风险时也能获得共同体的庇护（尽管不够）。随着传统共同体的解体，个人获得了独立。按照梅因的说法就是“个人自决的原则，把个人从家族和集团束缚的罗网中分离出来；或者，用最简单的话来说，即从集体走向个人的运动”。因其独立，现代人孤立地承受现代社会的种种风险。此时只能由国家来承担起原来共同体的职能，用国家整体的力量来保障每一个生命，为个人提供基本的福利，分担个人面临的风险。从另一个角度来说，只有在国家能够提供基本的社会福利、有效化解社会基本风险的前提下，个人才能真正地自由和独立。
新中国是在落后的经济基础上建立起来的社会主义国家，政府在经济发展和社会福利两方面的责任一开始就存在紧张关系：经济落后，意味着政府不但承担着特别重大的经济建设责任，而且没有可靠的财力基础进行社会福利体系的建设；但是，社会主义本质上要求为劳动阶级提供良好的社会福利，没有这样的福利制度难以称得上是社会主义，当然也不符合现代国家的基本要求。1978年以前，整个中国由政府所控制的各单位组织构成，福利的职能被内化到各单位中，每一个单位都承担起社会的责任（提供福利）。当然，在承担社会责任方面，严格地说此时不是社会保障而是单位保障。
1978年后，社会责任逐渐从单位剥离，原有的国有工商企业慢慢成为纯粹的生产组织，而剥离出来的各种社会责任碎片，经过政府的重组，并在政府的控制和帮助下，逐渐组成为社会保障体系。由此，中国也逐渐从专注于经济建设的生产国家，走向重视民众社会保障的福利国家。
本文无意于详细描述中国从生产国家向福利国家变迁的全过程，只是根据1978-2008年历年政府工作报告，进行文本分析，以阐明在此期间中国政府对自身责任说明从经济建设到社会保障这一变化过程，以及其中蕴含的意义。
一、政府工作报告所显示出的七个时期
综观1978-2008年历年政府工作报告的文本，如果撇除每份文本固有的内容（上年工作回顾、国防、外交和港澳台工作等），那么剩下来的就是新年度政府工作重点的安排。从每年政府工作重点的关键词出发，可以将这30年大致分为以下七个时期。
（一）酝酿时期（1978-1982）
在今天，1978年被称为改革元年。但综观1978-1982年历年的政府工作报告，“改革”这一词并未被放到特别突出的位置，更多地被作为一个普通的词语在使用（以描述工作的改进性）。处于文本中心位置的更多的是“搞好”、“整顿”等词汇，充分说明这一时期的政治和经济的恢复性特征，或者说是改革的酝酿时期，时人称之为“拨乱反正时期”。
当然，1978年作为改革元年仍有其意义，这就是该年政府工作的重心重新放到“经济建设”上面来。这是1978年12月份中共十一届三中全会提出的，并体现为1979年政府工作报告的安排。如报告中提出的，实现“伟大的历史性转变”，“把全国工作的着重点转移到社会主义现代化建设方面来”。从文本结构来看，1978年还有近1／4的文本讨论政治斗争（揭批“四人帮”），并在结尾处呼喊政治口号。而在1979年的文本中，政治斗争的内容只有两小段，其余内容基本都是经济工作安排和政府建设，政治口号也消失不见。
从1980年开始，政府工作报告的内容不再讨论政治斗争，而致力于经济建设工作的安排，兼及社会事业和政府建设等方面。1980-1982年的文本中，“改革”一词仍与“调整”、“整顿”等同时使用，说明总体上此时仍属于恢复时期，或者说处于改革的酝酿时期。但1980年的文本中已经出现“经济管理体制”的词汇与相应的改革安排，说明此时的思想认识仍停留在“现实中的经济问题主要还是管理问题，而不是制度问题”。
1981、1982年的文本中，出现的是“经济体制改革”，表明此时认识到经济中的问题已不仅仅是管理问题而是体制问题。在政府工作安排中，1981年将经济体制改革放在今后经济建设方针的第八位，而到1982年，将其提升为实现“六五”计划主要措施的第四位。
（二）启动时期（1983-1988）
从文本来看，1983年才是真正的全面改革开始的时间。在文本结构上，“经济体制改革”已不再是经济建设的措施或方法之一，而与经济建设并列，成为政府工作的主要任务，排在第二位，仅次于经济建设。文本还体现出改革的全面性和系统性特征，如文中提出要将改革精神贯彻到企业、农业、外贸、政府机构等多方面、多领域。该文本还提到，正在研究全面经济体制改革的方案。
1984年的文本，在历年政府工作报告系列中，首次提出在经济工作中，“要着重抓好体制改革和对外开放这两件大事”，奠定了后来“改革开放”的话语基础。在该年经济工作的五项安排中，改革事项占了三项（国有企业、基本建设、商品流通）。
1985-1988年政府工作报告的文本，都是围绕改革进行的，并将其地位一再提高：“经济改革是关系全国人民根本利益和经济发展全局的大事（1985）”；“所有的地方、部门和企业，都要坚持把改革放在首位（1986）”；“要保持经济的长期稳定发展，必须坚定不移地全面推进经济体制改革（1987）”；“坚持把改革放在总揽全局的位置上（1988）”。
（三）调整时期（1989-1991）
随着改革的进行，体制中深层次问题逐渐暴露，特别是1988年价格改革的失误，使得调整势在必行。1989年起，进入到中国发展的调整时期。这一时期，政府工作报告文本中的关键词是“治理整顿”。1989年政府工作六项安排中，差不多有五项都与治理整顿相关。
1990年和1991年的文本中，仍强调“治理”、“整顿”、“管理”、“控制”等文字。
1990年工作安排中，经济体制改革只排在十项工作的第六位。1991年工作安排中，经济体制改革被放到报告文本的最后部分。这一时期，尽管对改革开放总的原则和方向并未动摇，但是怎样进行改革、建立一个什么样的体制，仍处于争论和摸索中。有人称其为中国改革开放过程中第二次思想交锋时期，即关于市场经济与计划经济的争论期。
（四）加快时期（1992-1994）
经过近三年的理论争论与经济调整，1992年之后就改革要建立的是市场经济体制这一目标已经确立，而加快经济发展的共识也已达成。因此，这一时期政府工作报告中最为核心的字眼是“加快”，如加快经济发展（1992）、加快建立社会主义市场经济体制的改革步伐（1993）、加快建立社会主义市场经济体制（1994），等等。与前几年不同的是，政府新一年工作安排中，有关改革的内容，在文本结构上位置都非常靠前并占据相当的篇幅和突出的位置。
（五）深化时期（1995-1998）
1994年进行了财税、金融、外汇、外贸、投资、价格和流通体制等方面的重大改革，到该年底商品市场的种种改革大体告一段落。从1995年起进入到改革的深化时期，主要任务集中于要素市场，对资本、劳动与土地（使用权）等要素进行商品化改革。
在这一时期政府工作报告的文本中，对改革的描述占据突出地位的是“深化”一词。如“以国有企业为重点深化经济体制改革”（1995）、“积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变”（1996）、“在国有企业改革方面迈出更大的步伐”（1997）、“国有企业改革要取得新的突破”（1998），等等，这些都是在肯定既有的商品市场改革成果的基础上，要求对要素市场进行进一步改革。这一时期的深化改革，一直强调的是以国有企业的改革为中心，不但要求通过改革、改组、改造和加强管理来改善国有企业的状况，还要把企业内部改革和外部配套改革结合起来。正是深化国有企业改革的行为，才真正推动了要素市场的建设。
在劳动力商品化方面，就是要逐渐建立起劳动力市场。非国有企业的雇工一直通行着市场准则，因此劳动力市场建立的标志，就是国有企业拥有对企业职工的解雇权。
在正式文本中，这一解雇行为被称为下岗待业或者分流企业富余人员（1995年政府工作报告）。在资本商品化方面，实际上要克服的主要是允许私人投资，即实现私人资本的合法化。在现实中，私人资本早就出现，但要取得与国有资本同等的政治地位，需要意识形态方面的突破。这样的突破，在现实中的话语和行动体现如下：按“三个有利于”的标准，探索和发展公有制的多种实现形式；鼓励和引导个体、私营等非公有制经济共同发展；按“三个代表”的原则，允许私人资本所有者入党。
私人资本在政治上的合法化，或者说意识形态上对所有制樊笼的突破，被称为第三次思想解放。这一解放体现在1999年修宪的条文中，就是将原来的宪法条文“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制”改为“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”。
土地要素商品化的实现途径，是相对巧妙地分离土地所有权与使用权。这样，在坚持城镇土地公有制基础上，可以将使用权市场化。同时，农村土地市场化的实现，是在强制规定农村土地所有权变更的单一渠道（村集体所有权只能变更为国家所有权）基础上，由政府土地部门负责土地使用权的转让和商品化。在政府工作报告的文本中，土地使用权转让一开始是与住房制度改革结合在一起的，1994年首次提出将土地作为要素市场的一部分，并于1995年后开始组织实施土地要素的市场化。
至此，1983年正式开始的经济体制改革，已大体告一段落。或者说，纯粹经济意义上的改革，到1998年前后已大致结束。接下来的改革，更多地集中于社会保障、行政制度等方面。
（六）内需时期（1999-2003）
由于1998年爆发了亚洲金融危机，1999年后中国政府转到以扩大内需来推动经济增长的道路上来。这一时期，除2001年外，其他各年政府工作报告的文本中，对新年度工作安排（或对新政府的建议）中，扩大内需、促进经济增长总是排在第一位。
从更深层次来说，扩大内需的提出，标志着一种政策类型的转换。原先发展经济的主要手段是放松，即改革旧体制，放松经济主体参与经济活动（生产和消费）的限制来达到激发生产的目的。现在发展经济的手段更多的是培育，通过增加民众的消费能力来引导经济的发展。从放松经济限制（管制）到培育消费能力，实际上是从生产建设性政策到社会福利性政策的转换。
不过，为了应对突发的亚洲金融危机，1999年后扩大内需一开始并没有致力于培育民众的消费能力，而是扩大政府的投资能力，通过发行国债获取资金以进行基础设施建设，这被称为“积极的财政政策”。显然，这种以扩大政府支出为手段的内需扩大政策，只能应对突发危机，而难以长久。这不仅是因为国债发行有一定限度（受制于政府负债能力和民众应债能力），而且基础设施项目也存在自然的限度（不可能建设太多），现实中还容易引发政府官员的腐败行为。1999年前后为了启动内需，还启动了住房、医疗、教育等领域的市场化改革，目的在于扩大个人在这些领域的消费和投入。