§§§第二章旅行社管理法律制度
§§§第一节概述
一、旅行社的概念与法律特征
（一）旅行社的概念
为了加强对旅行社的管理，保障旅游者和旅行社的合法权益，维护旅游市场秩序，促进旅游业的健康发展，国务院于1996年10月15日发布了《旅行社管理条例》，2001年12月11日国务院总理签署国务院令，公布了《国务院关于修改〈旅行社管理条例〉的决定》，此决定自2002年1月1日起施行。修改后的《旅行社管理条例》规定：“本条例所称旅行社，是指以营利为目的，从事旅游业务的企业。”“旅游业务，是指为旅游者代办出境、入境和签证手续，招徕和接待旅游者，为旅游者安排食宿等有偿服务的经营活动。”
（二）旅行社的法律特征
1.旅行社是从事旅游业务的企业法人
从我国有关法律法规和该条例的规定看，旅行社是从事旅游业务经营、获取有偿服务、实现经营利润的社会经济组织。旅行社业作为一个服务行业，属于第三产业的范畴。
2.旅行社的业务是从事招徕和接待旅游者，组织旅游活动
招徕，是指旅行社按照法律规定并在经主管部门批准的经营范围内开展宣传营销活动，组织招徕旅游者的工作。接待，是指旅行社根据与旅游者（团）的约定，安排食宿、交通、游览、导游、购物、娱乐等活动，组织旅行游览。为了实现招徕和接待旅游者的业务，旅行社也为旅游者代办出境、入境和签证手续。
3.旅行社是以营利为目的，实行独立核算的经济实体
旅行社为了实现营利的目的，为了合理地做到有偿服务，应当开拓旅游招徕和接待业务，增加旅游收入，开展精确的核算活动，节省经营中的人力、物力、财力消耗，做到以收抵支，并有盈余，取得较好的经济效益。
案例2—1
西安六家颇有实力和影响的旅行社企业（西安中旅、西安国旅、陕西中青旅、招商国旅、陕西中旅假日和西部国旅）面临日益激烈的恶性竞争，组成了一个统一联合体，宣称今后将以统一的接待标准、统一的价格、统一的行程、统一的服务质量、统一的出发日期，携手共同打造名为“九州游”的国内旅游品牌，并实行品牌资源共享，携手开拓旅游市场。参加联合体的各家旅行社在各自的业务领域都有自己的长处和特点，联合起来几乎可以覆盖整个国内旅游市场上的各个环节和精品旅游线路，还新推出了包机游，有8架包机，这都是过去一家旅行社做不到的。连日来，这个联合体已经开始联合在媒体上刊登广告，对外宣传联合体开发的旅游产品。据介绍，此次联合体推出的一系列旅游线路，在费用方面均比过去由单独一家旅行社操作时的有所降低。这六家旅行社抱团组成一个“巨无霸”，不能不使业内同行为之侧目。
点评
联合体必须推出自己的新品牌，并进行大量的品牌推广和维护工作。以西安为例，这次六家旅行社联合推出“九州游”品牌，并对品牌的推广做了不懈的努力，目标就是要携手把“九州游”的品牌做大，使之成为国内的知名旅游品牌。一个成功的品牌，实际上也是联合体的一个强有力的纽带。
二、旅行社的分类及其经营范围
依据《旅行社管理条例》及其实施细则的规定，旅行社按照经营业务范围，分为国际旅行社和国内旅行社两类。
（一）国际旅行社
国际旅行社的经营范围包括入境旅游业务、出境旅游业务、国内旅游业务。具体包括：
1.招徕外国旅游者来中国，华侨、港澳台同胞归国及国内的旅游，为其安排交通、游览、住宿、饮食、购物、娱乐及提供导游等相关服务。
2.招徕我国旅游者在国内旅游，为其安排交通、游览、住宿、饮食、购物、娱乐及提供导游等相关服务。
3.经国家旅游局批准，招徕、组织我国境内居民到外国及港澳台地区旅游，为其安排领队及委托接待服务。
4.经国家旅游局批准，招徕、组织我国境内居民到规定的与我国接壤国家的边境地区旅游，为其安排领队及委托接待服务。
5.接受旅游者委托，为旅游者代办入境、出境及签证手续。
6.为旅游者代购和代订国内外交通客票、提供行李服务。
7.其他经国家旅游局规定的旅游业务。
未经国家旅游局批准，任何旅行社不得经营我国境内居民出境旅游业务和边境旅游业务。
（二）国内旅行社
国内旅行社的经营范围仅限于国内旅游业务。具体包括：
1.招徕我国旅游者在国内旅游，为其安排交通、游览、住宿、饮食、购物、娱乐及提供导游等相关服务。
2.为我国旅游者代购和代订国内交通客票、提供行李服务。
3.其他经国家旅游局规定的与国内旅游有关的业务。
案例2—2
北京某国内旅行社与某有限公司合作经营，并由该有限公司承包经营，被游客投诉。国家旅游局获悉某旅行社违规经营出国旅游业务和非法办理中国公民赴国外从事劳务活动的信息，立即派专人与北京市旅游局组成联合调查组，对某旅行社进行全面调查。经查：某旅行社违规违法经营问题，已经发展到了十分严重的地步。首先是旅行社内部管理混乱。承包的部门各自为政，旅行社负责人与承包人之间的关系仅仅是一种金钱关系，承包人员每年要按时向旅行社交费，接下来想怎么做就怎么做。在现场检查中，调查组看到，这个旅行社的一些经理根本没有从事过旅游工作，也没有经理资格证书，还有的人员是被别的旅行社开除的。其次是铤而走险。某旅行社的一些部门，开始并不承认自己有违规经营出国旅游的行为，只是在现场查出证据后，才不得不承认事实。他们对出国、出境旅游政策是清楚的，但由于受金钱的诱惑，不惜一切铤而走险。在查处中，调查组发现，此旅行社有一个业务部门，竟然在所有工作人员的名片上都印有组织中国公民赴东南亚、欧洲、美国旅游等内容。第三是非法办理赴国外的劳务输出。经核实，某旅行社的一些部门与北京一家咨询公司相勾结，以欺骗手段，非法办理内地居民赴国外从事劳务活动。这些人到国外后，因当地劳务市场小、劳动力过剩，生活异常艰难。此旅行社给违规经营行为的旅行社敲响了警钟，在全面核实调查有关问题之后，国家旅游局立即作出了吊销此旅行社业务经营许可证的决定。
点评
根据《旅行社管理条例》的规定，国内旅行社不得经营出境旅游业务，国际旅行社未经国家旅游局的批准也不得经营出境和边境旅游业务。本案例是典型的旅行社因挂靠承包引发严重后果的案件，从深层次上暴露了现阶段我国旅行社内部管理机制上存在的问题。旅游行政管理部门对该旅行社的处罚是规范旅游市场秩序、依法治旅的有力举措。任何无视国家政策法规，转手卖配额、擅自超范围经营的行为，都将受到严厉处罚。
三、《旅行社管理条例》的适用范围
法律的适用范围，又称法律的效力，是指法律在哪些范围内发生效力，包括空间范围、对人的适用范围和时间范围。《旅行社管理条例》规定：本条例适用于在中国境内设立的旅行社和外国旅行社在中国境内设立的常驻机构。同时，该条例又规定：本条例自发布之日起施行。这表明：第一，在空间适用范围上，该条例适用于在中国境内设立的旅行社。第二，在对人的适用范围上，条例适用于国内设立的旅行社和外国旅行社常驻机构。其中“旅行社”是指在中国境内设立的各种形式的旅行社，包括从事旅游业务的旅游公司、旅游服务公司、旅行服务公司、旅游咨询公司和其他同类性质的企业，也包括外商投资旅行社。第三，在时间的适用范围上，该条例自2002年1月1日起开始生效。
§§§第二节旅行社的设立与审批
一、旅行社的设立
（一）旅行社的设立条件
1.依法设立
即旅行社的成立必须符合法定的程序，必须经过主管机关核准登记。旅行社的设立应该符合《旅行社管理条例》及其实施细则的规定。
2.具有固定的营业场所
固定的营业场所，是指在较长的一段时间能为旅行社所拥有或使用的固定的营业场所，而不是短期内频繁变动的营业场所。国家旅游局规定设立旅行社必须具备足够的营业用房，即旅行社应根据自己经营范围的不同，具有适合本身业务发展所必需的营业用房。
3.具有必要的营业设施
必要的营业设施，是指要有传真机、直线电话、电子计算机等适应其开展业务的设备设施；设立国际旅行社还要有业务用汽车。这是旅行社开展业务活动所必需的基本条件，没有这些现代化的办公设备，旅行社要在竞争日益激烈的市场条件下生存下去就十分困难。
4.具有资格证书的管理人员及导游人员。旅行社的设立必须具有经培训并持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书的经营管理人员和导游人员。
这是对旅行社经营人员任职资格的限制。凡是不具有旅游行政管理部门规定的任职资格的人员，不得担任旅行社的高级、中级管理人员。
5.对注册资金和质量保证金的规定
设立旅行社，必须有符合条例规定的注册资本的最低限额。国际旅行社注册资本不得少于150万元人民币，国内旅行社注册资本不得少于30万元人民币。此外，必须按照条例规定的标准缴纳质量保证金，即经营国内旅游业务的为10万元人民币，经营入境旅游业务的为60万元人民币，经营出境旅游业务的为100万元人民币。把缴纳质量保证金作为设立旅行社的条件之一，这是旅行社不同于一般企业的重要标志。
（二）申请开办旅行社应提交的文件
根据《旅行社管理条例》的规定，申请设立旅行社应提交下列法定的文件：
1.申请书
即申请人设立旅行社愿望的明示。包括申请设立的旅行社的类别、中英文名称和设立地、企业形式、投资者、投资额和出资方式以及申请人、受理申请部门的全称、申请报告名称和呈报申请的时间等。
2.设立旅行社可行性研究报告
其内容包括对设立旅行社的市场条件、资金条件和人力条件的全面评估以及受理申请的旅游行政管理部门认为需要补充说明的其他问题。
3.旅行社章程
4.旅行社经理、副经理履历表和《旅行社经理任职资格证书》
5.开户银行出具的《资金信用证明》、注册会计师及其会计师事务所或者审计事务所出具的《验资报告》
6.经营场所证明
经营场所可以是自己拥有的，也可以是租用的。租用的，应当向旅游行政管理部门出具至少有一年租期的租房协议；自己拥有的，应当出具产权证明及使用证明。
7.经营设备情况证明
（三）旅行社分支机构的设立
旅行社根据业务经营和发展的需要，可以设立非法人分社和门市部等分支机构，但不得设立办事处、代表处和联络处等办事机构。
1.旅行社分社
旅行社分社是指由旅行社设立、以设立社的名义开展旅游经营管理活动、不具有独立的法人资格、其民事责任由设立社承担的分支机构。设立分社应具备两个条件：一是必须达到年接待旅游者10万人次以上；二是增加规定的注册资本和质量保证金。国际、国内社每增加一个分社，分别增加注册资本75万元人民币和15万元人民币，增加质量保证金30万元人民币和5万元人民币。
设立社应向原审批的旅游行政管理部门办理核准该旅行社每年接待旅游者达10万人次以上的证明文件，缴纳质量保证金，领取《旅行社业务经营许可证》，到工商行政管理部门办理注册登记手续；在办理注册登记手续之日起30个工作日内，报其主管的旅游行政管理部门和分社所在地的旅游行政管理部门备案。
2.旅行社门市部
旅行社门市部是指旅行社在注册地的市、县行政区域以内设立的不具备独立法人资格，为设立社招徕游客并提供咨询、宣传等服务的分支机构。旅行社不得在注册地的市、县行政区域外设立门市部，旅行社门市部不得从事接待业务。
设立社应征得拟设地的县级以上旅游行政管理部门同意，并在办理工商登记注册手续之日起的30个工作日内，报原审批的旅游行政管理部门、主管的旅游行政管理部门和门市部所在地的旅游行政管理部门备案。
旅行社分支机构应当接受所在地的旅游行政管理部门的管理。设立社同其分支机构实行统一管理、统一财务、统一招徕和统一接待。
案例2—3
河南某旅行社在漯河市设立了“漯河市分社”，按合同约定，分社与总社统一管理、统一人员安排等，总社帮其办好许可证。但事情出人意料，漯河分社不但不履行有关应该上报、缴纳的费用，还打着河南某旅行社的名义超范围经营，做团质量极差，严重损害了游客的合法权益，被游客投诉。河南某旅行社认为该分社损害了本社的名誉，出于对本社负责，该旅行社在河南某报纸上登报声明取消此分社，并到漯河市办理取消手续。虽然该分社领取的执照早已过期，但依旧违规经营。为此河南某旅行社多次与当地旅游部门交涉，都没有成功。现在这家分社又以河南某旅行社的名称申办独立社。经查，河南某旅行社并无分社，且年接待游客数量不足10万人。
点评
该案例中，河南某旅行社既然年接待游客数量不足10万人，就不符合设立旅行社分社的条件。由此判断，河南某旅行社漯河分社实际上是挂靠承包经营的，因为挂靠承包及经营网点设立上的不严格、不规范，致使河南某旅行社现在感到很棘手，实际上正是由于最初的不规范操作才引发了这些问题。
二、旅行社的审批
（一）旅行社的审批程序
1.审核批准与核准登记
根据《旅行社管理条例》及其实施细则的规定，设立旅行社必须经有审批权的旅游行政管理部门审核批准。审核批准与核准登记是两个本质不同的概念，其区别在于：
（1）审核批准是由有审批权的旅游行政管理部门，对申请人提交的旅行社设立申请进行审查批谁；核准登记是工商行政管理部门对申请人提交的经过设立批准的登记申请予以核准，进行登记，发给营业执照。
（2）审核批准是旅行社设立的必须程序，核准登记是旅行社设立的最终程序。未经有审批权的旅游行政管理部门批准，登记机关不予核准登记，旅行社便不能成立。只有经批准并核准登记的旅行社才可宣告成立。
2.国际旅行社的审批程序
申请设立国际旅行社的审批程序如下：
（1）申请人无论是县所属单位，省、自治区、直辖市一级所属单位，还是中央一级所属单位，也不论其企业形式是公司形式的，还是其他形式的，只要是申请设立国际旅行社，其设立申请就应当直接递交给省、自治区、直辖市旅游行政管理部门。