第三节抽象行政行为
一、抽象行政行为的概念与特征
抽象行政行为是相对于具体行政行为而言的，其对象具有普遍性。它是指国家行政机关对不特定的人或事制定具有普遍约束力的行为规范的活动。如：制定行政法规、行政规章，发布具有普遍约束力的决定、命令等。
抽象行政行为具有以下特征：
（1）对象的普遍性。即以普遍的、不特定的人或事为行为对象，其针对的是某一类人或事，而非特定的人或事。
（2）效力的普遍性和持续性。即抽象行政行为对某一类人或事具有普遍约束力，并且不仅适用于当时的行为或事件，而且适用于将来发生的同类行为或事件。
（3）不可诉性。抽象行政行为不能成为行政诉讼的直接对象。
二、抽象行政行为的分类
抽象行政行为分为：
（1）行政机关的立法行为，指国家行政机关制定发布行政法规、行政规章的行为。
（2）行政机关除行政立法外的其他抽象行政行为，主要指行政机关针对广泛的、不特定的对象规定行政措施、发布决定和命令的行为。
三、行政立法行为
1.行政立法的概念行政立法是指国家行政机关依法定权限和法定程序制定行政法规、规章的活动。这是动态意义上的概念，指的是行政立法行为和行政立法活动。从静态的意义上使用“行政立法”，即指行政机关所制定的行政法规和规章的内容和形式本身。行政主体在进行行政管理中，依据宪法、法律授权，以国家名义制定人们必须普遍遵守的行为准则和法律规范，是行政管理必不可少的；行政立法既有行政的性质，是一种抽象行政行为，即制定具有普遍约束力的行为规则的行政行为，又具有立法的性质，是一种从属性立法行为。行政立法的效力低于宪法、法律，并不得与宪法、法律相抵触。行政立法是介于法律与适用法律行为之间的一种准立法行为，行政法规和行政规章属于法的范畴。
2.行政立法主体
行政立法主体是指依法取得立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关，按照我国法律规定，行政立法主体包括：
（1）国务院、国务院各部各委员会，国务院直属机构；
（2）省、自治区、直辖市人民政府；
（3）省、自治区人民政府所在地的市人民政府；
（4）国务院批准的较大的市人民政府；
（5）作为经济特区的市人民政府。
行政立法的形式可分为：
（1）一般性授权立法和特别授权立法；
（2）中央行政立法和地方行政立法；
（3）执行性立法、补充性立法和试验性立法。
3.行政立法行为的特征
（1）主体的规定性。即行政立法的主体是特定的国家机关。
（2）立法的从属性。即行政机关与权力机关之间存在隶属关系，行政机关进行的立法必须也从属于权力机关的立法。
（3）具有很强的适应性和针对性。行政立法行为是为具体的行政行为提供依据，针对的是社会经济生活中的一般事务。
（4）具有多样性和灵活性。因为行政管理事务是广泛、多样的，所以决定了行政立法的灵活性和多样性，根据国家行政管理的需要，随着形势的变化而不断经历立、改、废的过程。
（5）立法形式的多样性。
4.行政立法的原则
（1）依法立法原则。行政立法必须依法进行。“依法”中的法主要指宪法和法律，但也包括行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例。
（2）民主立法原则。这是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通过各种方式听取各方面的意见，保证民众广泛地参与行政立法。
（3）加强管理与增进权益相协调原则。行政立法的直接目的可能是为了加强或改善某一领域内行政事务的有效管理，更深层次的目的可能是为了改革、开放、搞活，促进社会主义现代化建设。然而行政立法的终极目的应当是为了实现和增进公民的权益，保护人民的福利。所以，行政机关进行每一项立法时，要正确处理好维护行政权力与保障公民权益的关系，行政立法要在社会协调与发展、稳定与繁荣、社会公平与行政效率之间取得平衡。
第四节具体行政行为
一、行政征收
（一）行政征收的概念与特征
行政征收是指行政主体根据法律规定，以强制方式无偿取得相对方财产所有权的一种具体行政行为。
其特征有：
（1）行政征收是针对公民、法人或其他组织实施的一种单方具体行政行为。
（2）其实质在于行政主体以强制方式无偿取得相对方的财产所有权。
（3）其实施必须以相对方负有行政法上的缴纳义务为前提。
（二）行政征收与相关概念的区别
1.行政征收与行政征用
行政征用是指行政主体为了公共利益的需要，依照法定程序强制征用相对方财产或劳务的一种具体政行为。两者区别主要在于：
（1）从法律后果看，行政征收的后果是财产所有权从相对方转归国家；而行政征用的后果则是行政主体暂时取得了被征用方财产的使用权，不发生财产所有权转移。
（2）从行为的标的看，征收的标的一般仅限于财产；而征用的标的除财产外还可能包括劳务。
（3）从能否取得补偿来看，征收是无偿的；而征用一般是有偿的，行政主体应当给予被征用方以相应的经济补偿。
2.行政征收与行政没收
两者的表现形式及法律后果是相同的，都表现为以强制方式无偿取得对方财产的所有权，而且最终表现为实际取得了相对方财产的所有权。但二者亦存在以下区别：
（1）行政征收是以相对方负有行政法上的缴纳义务为前提条件；而行政没收只能以相对方违反行政法的有关规定为前提条件。
（2）两者法律性质不同。征收属于一种独立的行政行为，而没收则属于行政处罚行为的一种。
（3）两者在行为的连续性上不同。征收只要据以征收的事实依据存在，征收行为就可以一直延续下去，往往具有连续性；而对没收来说，对某一违法行为只能给予一次性没收处罚。
3.行政征收与行政征购
行政征购是指行政主体以合同方式取得对方财产所有权并对之支付一定价金的一种行政行为。
两者的区别在于：
（1）行为的性质不同。征收是单方行政行为；而征购是属于双方行政行为，即行政合同行为。
（2）权利义务关系不同。在行政征收中，行政主体与相对方的权利义务显然不对等，一方享有征收权，另一方负有缴纳义务；在行政征购中，当征购合同成立后，双方的权利义务基本对等，行政主体取得相对方财产所有权的同时必须依约承担相应的给付义务。
（三）行政征收的内容与分类
从我国现行法律、法规的规定来看，行政征收的内容主要有：
（1）税收征收。
（2）建设资金征收。
（3）资源费征收。
（4）排污费征收。
（5）管理费征收。
（6）滞纳金征收。
以行政征收发生的根据为标准，可以分为以下三大类：
（1）因使用权而发生的征收。资源费、建设资金征收可以归入此类。
（2）因行政法上的义务而引起的征收。税收、管理费的征收均可归入此类。
（3）因违反行政法的规定而引起的征收。排污费、滞纳金的征收可归入此类。
二、行政许可
（一）行政许可的概念与特征
1.行政许可的概念
行政许可是行政主体应行政相对方的申请，依据法律、法规的规定，通过颁发许可证、执照或登记、批准、认可等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的具体行政行为。一般通过颁发书面形式的许可证、执照等作为许可行为的证明，这种证明文书统称为许可证。行政许可制度是规定许可证的申请、核发、监督管理的一系列规则的总和。主要有人身权、财产权、政治权利和公民个人获得某种资格、能力的权利四类。
2.行政许可的特征
（1）一种依申请的具体行政行为，不同于行政主体依职权主动赋予相对方权利和免除义务的行为。没有相对方的申请，行政主体不能主动予以许可。
（2）一种采用颁发许可证、执照等形式的要式行政行为，必须有特定的形式要件，既便于行政主体和获得许可的相对方与未获得许可的其他个人、组织加以区别，也便于行政主体对相对方进行监督检查。
（3）行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的行政行为。
（二）行政许可的分类
1.以行政许可的范围为标准，分为一般许可与特殊许可
前者指行政主体对符合法定条件的申请人直接发放许可证或执照，而无特别限制，如申请驾驶证的许可；后者则是除符合一般条件外，对申请人还规定有特别限制的许可（又称特许），如持枪许可。
2.以许可的程度为标准，分为排他性许可和非排他性许可
前者指某个人或组织获得该项许可后，其他任何人或组织均不能再获该项许可，如专利许可、商标许可；后者指可以为具备法定条件的任何人或组织经申请均可获得的许可。
3.以其能否单独使用为标准，分为独立的许可和附条件的许可
前者指许可已规定了内容，不需其他文件补充说明的许可，如驾驶执照；后者指由于特殊条件限制，需要附加文件予以说明的许可，如商标许可。
4.以是否附加履行义务为标准，分为权利性许可和附义务许可
前者指申请人取得行政许可后，并不承担作为义务，可自由放弃被赋予的权利，且不因此承担任何法律责任的许可，如持枪证、排污许可；后者指申请人获得许可的同时，亦承担相应的义务，如不履行义务，则要承担一定法律责任的许可。
5.以许可的内容为标准，分为行为许可与资格许可
前者指允许符合条件的申请人从事某项活动的许可如生产、经营许可；后者指行政主体应申请人的申请，经过考核后，对合格者核发证明文书，承认其享有某种资格或具备某种行为能力的许可，如律师证、会计师执照、驾驶执照等。
（三）行政许可的设定
1.行政许可的设定范围
设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。
下列事项可以设定行政许可：
（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。
（2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。
（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。
（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。
（5）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。
（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。
上述事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的。
（2）市场竞争机制能够有效调节的。
（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的。
（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
2.行政许可的设定权限
法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。
尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。
地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。
（三）行政许可的作用1.有利于国家对宏观经济和其他事务的控制；
2.有利于维护社会公共利益和公共安全；
3.有利于保护行政相对人的合法权益。
三、行政确认
1.行政确认的概念与特征
行政确认是指行政主体依法对相对人的法律地位、法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。
与其他行政行为相比，行政确认具有如下特征：
（1）它是要式行政行为；
（2）它是羁束行政行为；
（3）它的外部表现形式往往以技术鉴定书等形式出现，在较大程度上受到技术规范的制约，并由此决定行政相对人的法律地位和权利义务。
2.行政确认的主要形式
根据法律规范和行政活动的实际情况，行政确认的形式主要有：
（1）确定；
（2）认可；
（3）证明；
（4）登记；
（5）批准；
（6）鉴证；
（7）行政鉴定。