这篇论文的主题不是与被误称作哲学必然性的学说极端不幸相对立的所谓的意志自由，而是公民或社会的自由；社会能对个人合法行使的权力的性质和限度。这是一个很少用通俗的语言阐述过和讨论过的问题，然而它却在幕后深刻地影响着当代的所有实际的争论，而且很可能在不久的将来人们将认识到它是一个与未来生命攸关的问题。从某种意义上说它远不是一个什么新的问题。几乎从最远古的时代起它就把人类划分成了几个部分。不过在人类部分已经进入了比较文明的阶段的今天，它在新的条件下以新的形式表现了出来，要求对它有一个不同的和更加根本性的阐述。
在我们最早熟悉的那些部分历史中，尤其是希腊、罗马和英格兰的历史中自由和权威之间的斗争是最惹人注目的特征。不过在古代这个斗争仅限于臣民或臣民中的某些阶层与政府之间。自由就是指对政治统治者们的暴政的防卫。统治者通常被认为是必然地与他们的被统治者处于对立的地位。这个统治者通常是一个人，或者一个部落，或一个等级或族姓。他们的权威都是来源于继承或征服。而且不论怎样，他们的统治都不是被统治者所乐于接受的。同时人们不敢或许也不愿意去挑战他们的至高无上的权威，尽管人们也可能采取一切措施来对付其压迫。他们的权力被视作是必需的，同时也是极端危险的。他们把它用作镇压其臣民的一种武器，也是用来对付外来敌人的一种武器。为了防止社会中较弱的成员被无数秃鹫所捕获，就必需有一个比其他猛禽更为凶猛的动物去制服它们。但是由于这个猛禽之王与其他较小的秃鹫一样同样捕食飞禽，所以它们就必须永远处于一种戒备状态防御禽王的尖牙和利爪。因而爱国者的目的就是要对统治者在执行他对群体职权时加以限制。而这个限制就是他们所指的自由。人们曾经以两种方式试行过这种限制。第一种方式是通过获得某些被称作政治自由或权利的豁免权；统治者如果侵犯了它们就被视为违背了义务；而且如果一旦统治者侵犯了它们，特定的抵抗，甚或普遍的造反就被认为是正当的了。第二种方式也就是稍后的一种权宜之计，就是建立一种法律上的制约。通过这种制约使设想为能代表其利益的社团或某种团体的同意成为统治权力执行某种较为重要的行政行为的必要条件。在大多数的欧洲国家里统治权力多多少少都被迫屈从于第一种限制的模式。而第二种形式的情况就远不是这样了。为了实现这一限制，或者说当在某种程度上已经达到了这一限制时，全面地实现这种限制就成为了各地爱好自由的人们的主要目标。只要人类还满足于用一个敌人来反对另一个敌人，还满足于由一个主子统治，那么当统治者保证他们还能多少有效地反对其专横时，人类就不会有更多的渴望。
不过，在人类事务的前进过程中，一个新的时代到来了。那就是人们不再认为他们的统治者天生就必需是一个独立的权力，并在利益上与他们对立。他们认为最好是国家的各类官员是他们的佃户或代表，他们可以随意撤换。看来只有是那样他们才能完全保障政府的各种权力不致滥用，而对他们不利。并且统治者由选举产生，而且是暂时性的可以更换。由于这个新的要求，于是平民就都成为了民间政党努力争取的主要对象。只要是存在政党的地方，这个要求在相当大的程度上取代了以前要求限制统治者权力的努力。随着使统治权来源于被统治者定期选择的斗争的进展，于是有些人开始认识到过去过于重视了对权力本身的限制。那种办法（可能看来）是对付那些其利益通常与他人利益相反的统治者的一种对策。而现在所需要的是统治者应与人民一致；统治者的利益和意愿应当就是民族的利益和意愿。人民无需去防御其自身的意愿。人民无需去担心他们会虐待其自身。相反，应该让统治者能有效地对人民负责，同时人民能准时地更换他们，而且人民应该把权力托付给他们，让他们按照人民的嘱托去运作它。他们的权力就是人民自己的权力，只是集中起来了的，而且是用一种方便于执行的形式。这种思维模式，或者情感的模式在上一代欧洲的自由主义者中就曾十分盛行；在今天欧洲的大陆部分它仍然明显地据有统治的地位，那些认为对政府行使的权力还可以施加限制的人（除非他们认为是那种根本不应该存在的政府以外），在大陆的政治思想家中现在已是极个别的例外了。如果曾经一度助长过这种情感的环境持续没有改变的话，这种类似的情感也许至今还会在我们国家盛行。
不过，在政治理论和哲学理论中，同在一个人身上一样，成功会把失败本来可能掩盖而不使人发现的错误和缺陷暴露出来。当平民政府还只是一个梦想，或者还只是存在于书中的远古某个时期的传说中时，那么人民完全无需限制他们对自己行使权力的观念似乎是一个显而易见的公理。
那个观念本来不必由法国革命那样一些暂时的反常行为来打乱，而其中最糟糕的是少数造反者的行为。不管怎样也不应属于平民制度的正常活动，而只应是对君主专制和贵族专制的一次突发性和痉挛性的反抗。不过，一个民主共和国却及时地在占据地球上一大片的土地上诞生了。而且它使自身成为了国际社会中最强大的成员之一；同时一个选举的和负责任的政府随着这一伟大的事件而产生，并且成为了观察家和批评家的主要对象。这时人们才认识到“自治”和“人民统治自身的权力”这些说法并未能表达出这一事件的真实情况。执行权力的人并不总就是被统治的人；而所说的“自治”也并不是每个人对自己的管治，而是被自身以外的其余的人所管治的政府。更有甚者人民的意志实际上是人民中最大多数或人民中最活跃的部分的意志。这个大多数，或者说是那些成功地被人们认为的大多数的意志。从而人民可能去压迫他们中的一部分，于是就必需像时刻警惕提防其他任何滥用权力一样提防这种滥用权力。因此，对政府对个人权力的限制丝毫没有失去其重要意义，当掌权者定期对社会负责，也就是对社会中最强大的政党负责时，对事物的这种看法既迎合了思想家的才智，也迎合了欧洲社会中那些主要阶级的意向，因为民主政治明显地违反他们的真实利益或假想的利益。所以这个看法不难确立起来。在政治思想中多数人的专横至今普遍地被视为是社会需要时刻保持警惕的邪恶之一。
像其他的暴政一样，多数人的专横最初被认为是可怕的，而且现今也仍然是使人感到畏惧，主要是因为它是通过公共的权威的行动来实施的；但是深思的人们认识到当社会本身成为了暴君，社会对构成社会的个人集体地施行暴政时，那么实施暴政的手段就会不限于通过其政府官员之手所能作之事了。社会能够，而且也是在执行其自身的训令，如果它发出的训令是错误的，而不是正确的，或者训令干预了它不应干预的事情，那么它所施行的社会暴政就会比许多政治迫害还更加可怕。因为尽管这种社会暴政通常不是凭借极端的惩处来维持，但它却使人无法逃脱，它深深地渗透到生活的各个环节，奴役着心灵的本身。因而防御官员的暴政已经是不够了：而需要防御流行的观念和情感的肆虐。因此必须反对社会通过民事处罚以外的手段把其自身的观念和作法作为行为的准则而强加在不同意见的人的身上，桎梏（束缚）任何与其自身的方式不同的个性的发展，如果可能的话甚至阻碍其形成，并强迫所有个人按照其自身的模式去铸造自身的倾向。
用集体意见合法干预个人的独立应有一个限制。确立这个限制并维护这个限制免遭蚕食是对维持和建立人类事务良好状况和反对政治专制必不可少的条件。
这个命题虽然一般地说可能不会遭到争议，然而问题是这个限制放在什么地方——如何在个人独立和社会控制之间作出适当的调整——却是一个几乎在一切事物中都有待处理的问题。所有使存在对任何一个人变得有价值的东西都有赖于对别人的行为进行一定的约束。因而，就必须确立一些行为准则；首先是通过立法，而对那些不适于通过法律运作的许多事情则需通过舆论来确立，而究竟什么应当是这些准则，却是人类事物中的首要问题，除去少数极明显的事例外，那也是在解决进程中取得极少进展的问题之一。没有哪两个时代，也没有哪两个国家有过相同的决定。而且一个时代或一个国家所作出的决定对另一个时代和国家的人民都是一件不可思议的事。而且任何一个时代和国家的人民对此也并不感到什么更多的难以理解。如同对一个问题人类从来就很难看法一致一样。而要在他们中得到公认的准则在他们看来是明摆着不可能的事。这个几乎普遍的错觉是习俗的神奇影响的无数事例之一。它不但像俗语所说不仅是人的第二天性，而且还不断地被误认为是第一天性。习俗不仅可以阻止人们在尊重人类相互强加在彼此身上的行为准则产生疑虑，而且习俗的这个作用还更加全面，因为这是一个通常认为没有必要说明什么理由的事情。每个人既无需对别人说明，也无需对自己说明。因为人们已习惯于相信，更一直被那些追求哲学家性格的人们鼓励去相信，在这种性质的问题上他们的情感比理性更好，而且使理性成为了没有必要。指导他们形成规范人类行为的实际原则的是每个人头脑中的感觉。它要求每个人必须像他那样作，而且与之同感的人们也会乐意见到他们这样作，诚然没有一个人对自己承认他的判断标准只是他个人的喜好；然而一个没有理由支撑的对行为的看法只可以算作是个人的偏爱。如果所提出的理由仅是对他人所具有的类似偏爱的一种诉求，那么它仍然也只是许多人的喜爱，而只不过不是一个人的喜爱而已。
不过对于一个普通人来说，他个人的偏爱，如果得到这种支持，则不仅是一个完全令人满意的理由，而且也是他对其道德、情趣或礼节等观念通常所持的唯一理由。这些观念之所以没有明白地书写在他的宗教信仰中是因为他的主要指导思想是在于对它们的解释。因而人们对什么是值得称赞的或应受到责备的意见或看法 要受到影响他们对别人行为的意愿的五花八门的原因的影响，就像决定他们对其他任何问题的意愿一样，那些原因也同样是五花八门。有时那种原因是他们的理由——在另外一些时候则是他们的偏见或迷信：通常是他们的社交的爱好，不少时候又是他们不合群的特性。他们的嫉忌，他们的傲慢或轻蔑：不过最通常的还是对他们合法的或非法的切身利益的愿望或恐惧。在任何地方只要有一个占优势的阶级，那个国家的大部分道德就是从那个阶级的利益放射出来的，从他们的阶级优越感放射出来的。斯巴达人和斯巴达奴隶之间的道德，农场主和黑奴，王子和臣民之间的道德，贵族和平民，男人和女人之间的道德大部分就一直就是建立在这些阶级的利益和感情之上。在他们的关系中产生的情感又反过来影响占优势地位的阶级成员的道德情感。另方面，在某一地方一个阶级原先是占优势的，在失去了其优势，或者在那里它的优势不得人心时，那么在那里流行的道德情感就常常会带有对优越感的一种不耐烦的厌恶的印记。在由法律或舆论强制执行的行为准则中不论是实行的和容忍的，另一条主要的决定性原则就是人类对他们现世的主子或他们的上帝的假定的偏爱或厌恶的奴性服从。这种奴性虽然在原则上是自私的，但不是虚伪的。它是一种完全真实的憎恶感；它使人去烧死术士和异端者。在众多的较低层次的影响中，社会的普遍的和明显的利益当然在道德情感导向上也起着一份，而且是很大的一份作用。不过这与其说是出于理性和其自身利益，不如说是是出于社会利益中产生的同情和厌恶，而且这种同情和厌恶与社会利益关系不大，甚或完全无关。但在建立道德规范方面，它们则是一种极大的力量。