梁启超的观点十分明确，你连个立法的部门都没有，怎么才能制定出体现国家意志的法律来？所以，中国古代所有朝代所制定的法律，只能是体现君主个人意志的私法，而不是代表国民意志的国法。这样的法律，都不是国家的意志。这也就让中国成为了“国为无法之国，民为无法之民”的国家。
在中国，正因为没有体现着国家意志的立法出现，所以，在执法上就会出现截然不同的结果来。这些结果，都源于君主个人的意志，并受他的意志左右。这样的事例在历史上太多了，比方说赵奢征赋一事。
战国时期，赵惠文王的弟弟平原君赵胜参政。其权势显赫，家中单门客就豢养了几千名。赵胜的亲信家臣们依仗有主子做靠山，拒绝缴纳国家规定的田赋，负责征税的官吏赵奢对他们这种无视国法的行为感到深恶痛绝。于是，他依照法律规定，严惩了赵胜家为首的九个管事者，这下子像捅了马蜂窝，赵胜恼羞成怒，传来赵奢，找茬子要把他杀掉。赵奢义正词严地对平原君说：“你在赵国身居要职，不能遵守国法，反而纵容家臣属下破坏国家法制，这样下去，法制削弱了，国家也会衰败，别的国家就会加兵侵略，赵国还能存在吗？国家不存在了，你平原君有什么权利可言？只有你这样的达官贵人都奉公守法了，才能做到上下一致，上下一致才能使国家富强，国家富强了才能使政权巩固。可是你不顾国家利益，只注重个人私利和特权，这样下去会有什么后果，你好好的想想吧？”
听了赵奢这番话，平原君觉得很有道理，打消了杀赵奢的念头，后来还在他哥哥面前夸奖了赵胜一番。赵惠文王也很满意，便把治理整个国家赋税的重任委托给赵奢担任。很快赵国的收入连年增长，国家也富强起来了。
再看董宣的故事。
东汉光武帝时期，京都洛阳是全国最难治理的地方。聚居在城内的皇亲国戚、功臣显贵常常纵容自家的子弟和奴仆横行街市，无恶不作。朝廷接连换了几任洛阳令，还是控制不住局面。最后，光武帝刘秀百般无奈，决定任命年已69岁的董宣做洛阳令。董宣到任后，遇到的第一件棘手的问题，就是处理湖阳公主的家奴行凶杀人的案件。
湖阳公主是光武帝刘秀的姐姐。这位公主仗着自己和皇帝的姐弟关系，豢养着一帮凶狠的家奴，在京城里作威作福，横行无忌。有一天，公主的家奴在街上杀了人，董宣立即下令逮捕他。可是，这个恶奴躲进湖阳公主的府第里不出来。按当时规定，地方官不能到这个禁地去搜捕。董宣对此没有别的好办法，就派人监视湖阳公主的住宅，下令只要那个杀人犯一出来，就设法抓住他。
有一天，湖阳公主带着这个杀人恶奴出行。董宣听到后，立即带人赶到城内的夏门亭，拦住了公主的车马。湖阳公主坐在车上，看到这个拦路的白胡子老头如此无礼，便傲慢地问道：“你是什么人？敢带人拦住我的车驾？”
董宣上前施礼，说：“我是洛阳令董宣，请公主交出杀人犯。”
那个恶奴在马队里看到形势不妙，就赶紧爬进公主的车子里，躲在公主的身后。湖阳公主一听董宣向她要人，仰起脸，满不在乎地说：“你有几个脑袋，敢拦住我的车马抓人？你的胆子也太大了吧？”可是，她万万没有料到，眼前这位小小的洛阳令竟然怒气冲天，双目圆睁，猛地从腰中拔出利剑向地下一划，厉声责问她身为皇亲，为什么不守国法？湖阳公主一下子被这凛然的气势镇住了，目瞪口呆，不知所措。
这时，董宣又义正词严地说：“王子犯了法，也得与老百姓一样治罪，何况是你的一个家奴呢？我身为洛阳令，就要为洛阳的百姓作主，决不允许任何罪犯逍遥法外！”董宣一声喝令，洛阳府的吏卒一拥而上，把那个作恶多端、杀害无辜的凶犯从公主车上拖了下来，就地砍了脑袋。
湖阳公主感到自己蒙受了奇耻大辱。丢了个奴仆，她倒并不十分痛心，可是在这洛阳城的大街上丢了这么大的面子，怎么能咽下这口气！于是，她顾不得和董宣争执，掉转车头，直奔皇宫而去。见了刘秀后，她又是哭，又是闹，非让刘秀杀了董宣替她出这口恶气不可。刘秀听了姐姐的一番哭诉，不禁怒形于色。他感到董宣如此蔑视公主，这不等于也没把他这个皇帝放在眼里吗！想到这里，便喝道：“快把那个董宣捉来，我要当着公主的面把他乱棍打死！”
董宣被捉来后，他对光武帝叩头说：“请允许我先说一句话，然后再处死我吧！”刘秀十分恼怒，便说：“你死到临头了，还有什么话说！”
董宣这时声泪俱下，却又十分严肃地说：“托陛下的圣明，才使汉室再次出现中兴的喜人局面。没想到今天却听任皇亲的家奴滥杀无辜，残害百姓！有人想使汉室江山长治久安，严肃法纪，抑制豪强，却要落得个乱棍打死的下场。我真不明白，你口口声声说要用文教和法律来治理国家，现在陛下的亲族在京城纵奴杀人，陛下不加管教，反而将按律执法的臣下置于死地，这国家的法律还有何用？陛下的江山还用什么办法治理？要我死容易，用不着棍棒捶打，我自寻一死就是了。”说着，便一头向旁边的殿柱上撞去，碰得满头满脸都是血。
刘秀被董宣那一番理直气壮的忠言和刚烈的行为打动了，同时又有感于他刚直不阿、严格执法的行动，于是又惊又悔，赶紧令卫士把董宣扶住，给他包扎好伤口，然后说：“念你为国家着想，朕就不再治你的罪了。不过，你总得给公主一点面子，给她磕个头，赔个不是呀！”董宣理直气壮地说：“我没有错，也无礼可赔！因此，这个头不能磕！”
刘秀见状，只好向两个小太监使眼色，示意他们把董宣搀扶到公主面前磕头谢罪。两个小太监照办。谁知，年近七十的董宣用两只胳膊支撑着地，硬着脖子，怎么也不肯磕头认罪。两个小太监使劲往下按他的脖子，却怎么也按不动。
湖阳公主自知理亏，却仍耿耿于怀，不出这口气心里憋得慌，便冷笑着对光武帝说：“嘿嘿！文叔（刘秀的字）当老百姓的时候，常常在家里窝藏逃亡的罪犯，根本不把官府放在眼里。现在当了皇帝，怎么反而连个小小的洛阳令也不敢驾驭了呢？我真替你脸红！”
刘秀笑着回答说：“正因为我当了一国之君，才应该律己从严，严格执法，而不能像过去做平民时那样办事了。你说对不对呀！”于是，他转过脸对董宣说：“你这个强项令，脖子可真够硬的，还不快点退下去！”
以后，董宣继续打击不法的豪门贵族。洛阳的土豪听到他的名声都吓得发抖，人们都称他是“卧虎”（意思是“躺着的老虎”）。
董宣的这个故事，听了总让人有长出一口恶气之感。不过，同样让人深思的是，这种情形也只有在明主身上才会出现。这在中国历史上也是少有的个案，其反映的依然是，所谓的国法，不过是皇帝个人的私法。
要让法律成为国家的法律、国民的法律，首先就得有专门的立法部门，再由这个部门来产生法律。梁启超所大声疾呼的，就是渴望由体现国民意志的专门机构来立法。