律令制下的寺院与僧尼
和铜三年（710）三月，元明天皇从藤原宫迁都平城宫，由此开启了奈良时代。在平城京的都城布局中，寺院是重要的构成要素。养老四年（720）八月，右大臣藤原不比等病重，元正天皇命令“都下四十八寺一日一夜读药师经”，祈愿藤原不比等病愈。虽然无法知晓“都下”的48所寺院是否都位于平城京内，但可以想象平城京内建有相当数量的寺院。随着平城的迁都，原位于藤原京或飞鸟地区的药师寺、大官大寺、飞鸟寺等官治寺院相继迁移至平城，寺院名或依旧寺名或改称，分别为药师寺、大安寺、元兴寺等。此外，葛城寺（葛城氏寺）、纪寺（纪氏寺）等氏族寺院也迁至平城。除此以外，平城京内的新建寺院也是不断涌现，例如被称为南都七大寺之中的东大寺、兴福寺、西大寺以及鉴真的唐招提寺等，还有贵族或官人新造的氏寺也不在少数。
律令制下的寺院，创建之后，如果得到朝廷授予的“题额”（或称“额题”，额为寺额之意），即意味着其存在获得了国家的认可，可以合法地拥有土地，即寺田。由于令制没有限定寺院占有土地的具体数量，因此在奈良时代的初期，寺院尽可能地多占土地，其数无限。针对这种寺院滥占土地的现象，和铜六年（713）十月，元明朝廷宣布限制寺院持有寺田的面积，如果寺田的面积超出规定，那么超出部分就要被没收。
然而，为了占有土地，获得经济利益，各地相继出现了不少有名无实的寺院，有的寺院在草堂营造刚刚动工之际，就争先恐后地向朝廷请求“额题”，而寺院设施尚未完成，仅装饰了幢幡之后，即开始占有土地；有的寺院不修房舍，“牛马群聚，门庭荒废，荆棘弥生”，佛像饱尝尘灰，佛典受尽风雨；有的寺院虽然堂塔皆成，但既无僧尼居住，也未闻礼佛之声，檀越（施主）之孙总握土地权，用以养自己的妻儿，而不供养众僧。灵龟二年（716）五月，元正天皇宣布寺院合并令，以消除有名无实的寺院，并要求寺院对其所有的财物、田园建立账簿，以便于国司、国师（地方各国的僧官，后述）、众僧和施主的共同检校。养老五年（721），元正朝廷命令东海道、东山道、北陆道、山阴道、山阳道、南海道六道的按察使以及大宰府巡查其所辖行政区域内的寺院，推动寺院合并令的实施。
此外，令制明确禁止寺家买地。令制规定：“凡官人、百姓并不得将田宅园地舍施及卖易与寺。”但是，寺家买地现象屡见不鲜。天平十八年（746）三月，圣武朝廷对京畿内寺院买地的违法行为严加禁止；五月，朝廷又宣布“禁诸寺竞买百姓垦田及园地永为寺地”之令。天平胜宝元年（749）七月，孝谦朝廷对各寺院拥有的垦田数量作了上限的限制，多至4000町，少至100町。然而，中央政权的诸项措施似乎见效甚微，寺家买地的行为仍然屡禁不止。延历二年（783）六月，桓武朝廷再次发令严惩卖地给寺院的官人以及姑息寺家买地的官司。
除了寺院以外，佛教传播的另一个关键要素是僧尼。在律令制国家，僧尼是一种社会身份。关于俗家人成为僧尼的资格、手续等，律令没有规定，但是僧尼的剃发出家（得度），必须得到官司的许可，即官度。如果“私作方便，不由官司出家”，则为私度僧。依照令制规定，不仅私度僧本人，而且私度僧的师父及其所在寺院的僧官等知情者都要被勒令还俗，除此以外还要受到刑律上的惩罚，“户婚律云：私入道及度之者，杖一百，已除贯者徒一年；寺三纲知情者，与同罪者”。官度的僧尼出家后，其名被登录在僧尼名籍，同时从户籍消名。僧尼名籍是记录僧尼出家年月、修业年数及德业等内容的籍簿，由京职及诸国的国司作成，每六年更新一次，一式三份，一份保留在京职或国司，一份送中务省，一份送治部省。僧尼名籍送往中务省，只是为了“拟御览而已”，而真正主管佛寺及僧尼名籍的中央官司是治部省的玄蕃寮。
有志成为僧尼的在家人——被称为优婆塞（男）、优婆夷（女）的在俗佛教信者，首先要经过净行阶段，即在师父的指导下，学习读经、诵经等学业。优婆塞、优婆夷的净行时间长短不一，根据正仓院文书保留下来的数多的优婆塞贡进文书，最长的净行时间甚至达到20年以上。优婆塞、优婆夷的修业内容也各自不同，以籍贯为山背国爱宕郡贺茂乡冈本里的鸭县主黑人的修业为例，鸭县主黑人11岁开始修行，至天平六年（734）时，年龄23岁，净行8年，修业读经、杂经和诵经，其具体内容分别如下：
读经 法花经一部
最胜王经一部
涅槃经一部
方广经一部
维摩经一部
弥勒经一部
仁王经一部
梵纲经一部
杂经 合十三卷
诵经 方广经上卷
观世音经
多心经
诵陁罗尼
羂索陁罗尼
佛顶陁罗尼
大般若陁罗尼
法华经陁罗尼
虚空藏经陁罗尼
十一面经陁罗尼
八名经陁罗尼
七佛八菩萨陁罗尼
结界唱礼具
当优婆塞、优婆夷的识经论的程度堪比僧尼之时，即可申请得度出家。经过道俗（寺院的僧人或官司的官人等）的推举，达到得度水平的优婆塞、优波夷的名字作为“度人”上报给主管官司机构，由官司依据“度人”的才能或修行，最后确定得度者的名单。优婆塞、优婆夷在净行期间，所修学业的具体内容，律令制国家本来是不过问的，但是天平六年（734）十一月，圣武朝廷规定：“度人”必须能够背诵《法华经》或《最胜王经》1部，并且修得礼佛的仪式，净行3年以上，才能被推举得度。《法华经》全称《妙法莲华经》，《最胜王经》全称《金光明最胜王经》，两部佛典作为护国经典受到律令制国家的重视，天平十三年（741）的国分寺、国分尼寺的佛教政策就是以《最胜王经》和《法华经》构筑护国体制的（后述）。
僧尼得度出家之时，被授予由治部省发行的证书（公验），以证明其僧人身份。治部省授予僧尼的公验有三种，即得度公验（度缘）、受戒公验（戒牒）和受位公验，分别于僧尼得度之时、受戒之时、受师位（僧的位阶）之时给予，每当授予新的公验时，收回旧的公验，并且在旧公验上面注明“毁”字。如果僧尼死去或者犯罪还俗，其公验随之被收回销毁。此外，入师位、迁寺或还俗者的公验也要被收回，而且在其公验的纸后，具体注明收回的原因，加盖官印，放在治部省保管。
除了治部省官僚机构以外，律令制国家对僧尼的统制还采用僧官制度。首先，在佛教界的内部，设置僧纲管理和教导僧尼。僧纲由僧正、僧都和律师构成，僧都又有大僧都、少僧都之分。令制规定，僧纲必须是“用德行能化徒众，道俗钦仰，纲维法务”的僧侣，一经任命，除非其犯有过错受到十日苦役以上刑罚或者因年老病弱而无法胜任者，否则不得撤换。僧纲由京内诸寺僧人推举，天皇任命，常住药师寺。其次，在地方诸国设置国师，负责管理和教导其国内的僧侣，以及检校其国内寺院的财物等。国师创设于大宝二年（702），其在任年限等同于俗官（国司），延历三年（784）五月，桓武天皇发布敕令，国师的在任年限以6年为限。再有，每一寺院内实施三纲制，即上座、寺主、都维那，统率寺院内的僧侣以及管理寺院的事务。
与俗家人的待遇相比，律令制国家对僧尼采取了一定的优遇措施，如免除僧尼的课役等。但是在体现佛教普济众生思想的社会实践活动以及僧尼的日常生活方面，律令却作了诸多的规定。根据僧尼令，原则上，僧尼须常住在寺院内，为国家祈祷及进行教学钻研，如若僧尼为了精进练行要出外乞食或者欲居山林禅行修造，则须僧尼所在的寺院的三纲连署，然后在京寺院经僧纲、玄蕃寮，地方诸国寺院经国郡司上报治部省，获得许可后，才能付诸实现，不过居山林修行者的行动依然受到当地官人的监督，不能随意离开修行的地点；禁止僧尼借天文灾异现象批评国家的政策，使得百姓动摇；禁止僧尼在寺院之外，设立道场，聚众说法以及擅说罪福的因果；禁止僧尼饮酒、食肉、服五辛（蒜、葱之类）；除特定的场合，僧尼不得互入对方的寺院；禁止僧尼房中留宿异性；禁止僧尼焚身舍身等等。这些限制规定反映出律令制国家在运用佛教的护佑王权思想的同时，抑制佛教集团及僧尼偏离王权轨迹的可能性，以确保佛教从属于王权。
行基的活动
虽然律令制国家限制僧尼在寺院外的布教，但是依然有僧人致力于佛教的社会实践活动，其中最为有名的是道昭和行基。前已叙述，7世纪中叶，道昭留学唐王朝，从师于玄奘三藏。留学归国后，在元兴寺东南角，道昭建立禅院，当时的“天下行业之徒，从和尚学禅焉”，其后，道昭离开禅院，“周游天下，路傍穿井，诸津济处储船造桥”，然而，周游10余年的道昭最终还是被朝廷请回禅院里居住，其在寺院外的活动被阻止。文武四年（700）三月，72岁的道昭坐化，依据他的遗嘱火葬。
行基是时代上晚于道昭的僧侣，生于天智七年（668），15岁（682）出家。据成书于镰仓时代的《三国佛法传通缘起》记载，行基的师父是道昭。根据正史所载的行基传以及出土的行基墓志铭，行基初出家时，即读“瑜伽唯识论”，并且一读“即了其意”；行基“苦行精勤，诱化不息”，布教于京内与乡村，在他的追随者中，既有僧人，也有俗家人，“动以千数”，其所到之处，人人争相礼拜。
养老元年（717），为了逃避课役，逃离家乡而浮浪四方的百姓日益增多，直接影响律令国家的财政收入。不少浮浪者投入王臣家（包括诸王在内的三位或五位以上的贵族之家）的门下，寻求王臣家庇护，或成为王臣家的资人，或得度出家。此外，令制规定，跟随僧尼的俗人从者（童子）应是年纪不得超过17岁者。这是因为16岁以下者是无须负担赋役的不课口，但事实上，僧尼的俗家人从者中，年纪超过17岁的现象也是屡见不鲜。在这种背景下，僧人与俗家人共存的行基集团及其宗教活动使朝廷感到了危险，担忧行基集团会导致僧俗秩序混乱、民众忘记经济生产活动。养老元年（717）四月，元正天皇发布诏令，布告村里，禁止当时不隶属寺院的私度僧的愈来愈多以及僧尼不遵守律令规定等违法行为。在元正的诏文中，特别地指名道姓地指责行基及其弟子的宗教活动，相关内容抄录如下：
方今，小僧行基并弟子等，零叠街衢，妄说罪福，合构朋党，焚剥指臂，历门假说，强乞余物，诈称圣道，妖惑百姓。道俗扰乱，四民弃业。进违释教，退犯法令。
依据诏文的描述，行基及其弟子在街巷或者一家一家地布教，形成以共同信念为纽带的团体，并且宣传其已得圣道。在诏文列举出的行基及其弟子的扰乱僧俗秩序的诸项行为中，有一条是“强乞余物”。“余物”的含义是指衣服财物之类。令制规定，僧尼在外捧钵告乞时，不得乞食物以外之物。根据隋朝僧侣慧远撰写的《大乘义章》，僧尼有6种食生活方式，即乞食、第乞、不作余食法食、一座食、一揣食（亦名节量）和不中后饮浆，其中乞食者又有上、中、下三品之分，上品之人不吃僧食、檀越（施主）请食，只是捧钵乞食，“一者为自省修道；二者为他，福利世人”。显然，捧钵乞食是佛教界推崇的一种僧尼生活方式。因此，相比律令制国家主张的僧尼居寺护国，行基及其弟子的托钵化缘不仅更为体现佛教的普济思想，而且还是行基集团获得经济来源的主要手段。
养老年间（717—723），在行基的追随者中，既有下级官人、地方豪族，也有农民、浮浪人，更有女性信者。根据养老六年（722）七月的太政官奏文，当时的平城京内，在僧尼的布教下，一些身为人妻的女性成为信者，并且自剃头发，私度为尼，不顾双亲和丈夫，带着孩子离开家，或者“负经捧钵乞食于街衢之间”，或者“于坊邑害身烧指，聚宿为常”。这种现象被朝廷视为“初似修道，终为奸乱，永言其弊，特须禁断”。
虽然元正朝廷对行基及其弟子的宗教活动颇加指责，明令禁止，但是却看不到朝廷依据律令采取处罚的措施。行基集团仍然在不断地发展，继续从事佛教的社会实践活动。进入圣武时代以后，行基亲自率领弟子等人在各地的交通要塞进行架桥、筑池、开沟渠等交通及灌溉设施的建造，以利于百姓，当时的民众尊称行基为菩萨。另外，行基还在其所到之处设置道场（修行之院），以此作为布教的据点。
天平三年（731）八月，圣武天皇发布诏令，有条件地允许追随行基的优婆塞、优婆夷等出家，即须是如法修行者，且男性年龄在61岁以上，女性年纪在55岁以上。在该诏文中，行基被称为“法师”，与养老元年诏文对行基使用贬称“小僧”相对照，显而易见，朝廷对待行基及其宗教活动的态度发生了转变。天平十五年（743）十月，圣武天皇发愿铸造卢舍那佛金铜像，行基率领弟子向民众筹集建造大佛的资金。天平十七年（745）正月，圣武天皇任命行基为大僧正。至此，曾经遭到指责的行基及其社会实践活动不仅得到王权的认可，而且还成为推进王权佛教事业的一分子，而这种变化是与圣武朝的佛教政策密不可分的。
圣武朝的佛教政策
圣武朝期间（724—749），长屋王之变、藤原广嗣之乱等政治事件的发生，以及连续不断的饥馑、疫病，都给圣武王权的统治带来了不安稳的因素。神龟六年（729）六月，即长屋王事件发生后的3个多月后，平城宫内以及畿内、七道诸国，即从中央到地方同时举行讲读《仁王经》的法会（仁王会）。前已叙述，《仁王经》是内含护佑王权思想的护国经典，根据学者的研究，奈良时代的仁王会，往往是在王权、国家发生危机之际临时举行，以祈愿国土的安宁。除了《仁王经》以外，《金光明经》、《最胜王经》、《法华经》和《大般若经》等也被视为护国经典，通过定期或临时举行讲读、转读这些特定的护国经典的法会，祈愿佛护佑国家的平安。
护国经典的法会举行之际，僧人们所使用的经典的制作与颁布是在国家、王权主导下进行的。例如《金光明经》有多种译本，在日本，《金光明经》成为护国经典以后，地方各国使用的版本也不尽相同，既有北凉昙无识译的《金光明经》（4卷），也有隋宝贵集成的《合部金光明经》（8卷）。神龟五年（728）十二月，朝廷向地方诸国颁布《金光明最胜王经》（唐义净译，10卷），每国1部，以此统一地方各国使用的经典版本。
写经即抄写经典、疏等，被认为是一种积功德的行为。天平朝期间（729—749），在国家、王权的推动下，开展了大规模的写经事业，其中最为有名的事例即是皇后光明子发愿的一切经写经事业。皇后光明子本人是佛教信仰者，成为皇后以后，利用佛教树立自己的权威。在登上皇后之位的翌年，即天平二年（730），光明子设置悲田院，并在皇后宫设立施药院，悲田、施药两院都是社会福利性质的机构，用“以疗养天下饥病之徒”，从而显昭皇后的普济广救的形象。天平六年（734），在唐留学17余年的僧侣玄昉随日本遣唐使回国，并带回经论5千余卷。天平八年（736），开始了以玄昉带回的经论为底本的写经事业。这个写经事业是皇后光明子为了供养父母以及祈愿天皇的统治永延安宁而发愿的，历经20年，于天平胜宝八岁（756）结束，所抄写的经文包括大乘小乘的经律论、贤圣集传、别生经、疑伪经、录外经、章疏等，总数约达6500卷。带回唐朝经论的玄昉也受到圣武天皇的重用，直接被任命为僧纲的最高官——僧正。
写经事业中，具体担当抄写经文的是写经生，但写经生并不是僧人，而是字写得好的俗人。写经所是写经生日日抄写经文以及食住的地方，由下层官人管理。写经生抄写完成的经文，要经过校生的校对，若发现脱字、误字，写经生的报酬就要被扣减。
除了写经事业以外，造佛、造寺事业也是意在巩固国家和王权的手段之一。天平九年（737）三月，圣武天皇诏令地方诸国各造释迦佛像1尊，胁侍菩萨2尊，并写大般若经1部。天平十二年（740）六月，“令天下诸国，每国写法华经十部，并建七重塔焉”。天平十三年（741），经历了藤原广嗣之乱的圣武天皇，出于“欲使国家永固”的目的，诏令天下诸国建造金光明四天王护国之寺（国分寺）和法华灭罪之寺（国分尼寺）二寺，并规定：国家给每国的国分寺的封户为50户，水田10町，国分尼寺也是10町；国分寺的僧人数为20人，国分尼寺为10人；国分寺内造有1座七重塔，塔内放置金字金光明《最胜王经》1部；每月八日，国分寺、国分尼寺的僧尼，必须转读《最胜王经》，每至月中，诵戒羯磨；每月的斋日，禁止渔猎杀生。然而，诸国的国司对于国分寺的建造并不积极，直至天平十九年（747）年末，有的地方的国分寺甚至尚未开工。为此，天平十九年十一月，朝廷派出官人前往七道的诸国，督促各国的国分寺建造，同时，对国分寺、国分尼寺增加田地，其数量分别是90町和40町，由此，国分寺拥有田地达到100町，国分尼寺为50町。天平胜宝元年（749）七月，孝谦朝廷规定诸寺院可以拥有的垦田面积，其中，国分寺为1000町，国分尼寺是400町。天平宝字八年（764）十一月，称德朝廷向诸国下达由4条内容构成的“勤造国分寺并禁犯用寺物”太政官符，其中1条的内容是：国分寺的寺封（封户）及寺田的地子由国分寺收纳，如果国司要动用，必须听从国师的意见。这一措施意在从经济上保证国分寺的经营。天平神护二年（766）八月，进一步将国分寺、国分尼寺的寺田耕营责任者由国司移向寺院的三纲。
天平十五年（743）十月，辗转于迁都之中的圣武天皇发愿铸造卢舍那佛金铜像，宣言要“尽国铜而镕像，削大山以构堂”，以其“天下之富”与“天下之势”造此佛像，并动员所有阶层的人们，哪怕是“持一枝草一把土”协助铸造佛像事业。这尊卢舍那佛金铜像，又称东大寺大佛，其铸造的完成历经多年。在发愿铸造卢舍那佛金铜像不久，圣武天皇在紫香乐宫宣布：为造奉卢舍那佛像，开土建造佛像的寺地，即甲贺寺之地。一般认为，位于滋贺县甲贺郡信乐町黄濑的寺院遗址即是甲贺寺的所在。天平十六年十一月（744），在甲贺寺举行了开始建造卢舍那佛像体骨柱的仪式，圣武天皇亲自参加，平城京的大安寺、药师寺、元兴寺和兴福寺的众僧会集。此后，由于迁都等事宜，在甲贺的卢舍那佛像铸造事业停止。天平十七年（745）五月，圣武天皇返都平城京；八月，在大和国添上郡山金里（平城京的东郊），圣武天皇以袖运土，为佛像的台座加土，重新开始卢舍那佛像的铸造事业。造佛之地是在大和国的国分寺——金光明寺（金钟寺）。天平十八年（746）十月，圣武天皇、元正太上天皇、光明皇后行幸金钟寺，点燃1万5千7百余杯灯火供养卢舍那佛，数千僧人参加供养仪式。天平十九年（747）九月，卢舍那佛像的主体开始铸造。同年（747），随着铸造卢舍那佛像事业的推进，金光明寺改称为东大寺。天平胜宝元年（749）十月，经过3年的时间、8次的铸造，卢舍那佛像的主体基本完成。其后，天平胜宝元年十二月至天平胜宝三年（751）六月，铸造佛像的螺发966个；天平胜宝四年（752）三月，开始涂金作业，四月，在涂金作业尚未完成的状态下，举行了大佛开眼供养仪式。卢舍那佛金铜像共耗费铜量达739560斤，并且铸造大佛的铜是“西海之铜”。
天平二十一年（749）正月，圣武天皇请大僧正行基为其戒师，受菩萨戒出家，法名胜满。同年（749）四月一日，圣武天皇行幸东大寺，光明皇后、阿倍内亲王及群臣百寮随行，在尚未完成的卢舍那佛像前，圣武天皇“北面对像”，由橘诸兄宣读诏词，诏词中，圣武天皇自称为“三宝之奴”。由此，圣武天皇将自己定位在佛与众生之间，其政治性目的是在其权威衰落的背景下，通过佛教秩序进而获得更大的权威。
天平期的造佛、造寺事业造成国家对寺院建立、僧尼得度的原有的严格限制政策变得松弛。天平七年（735）六月，圣武朝廷停止了自灵龟二年（716）以来的寺院合并政策，改为督促各寺院不得懈怠寺内设施的修造。天平十九年（747）十二月，敕令诸国，若有百姓情愿造塔，则听任其愿望。同时，得度者的数量也大幅增多。数百人同时得度的现象已是司空见惯，数千人同时得度的情况也时有发生，例如神龟二年（725）九月，为了镶除地震灾异，同时官度3000人出家；天平十七年（745）九月，圣武天皇身体不豫，为祈愿天皇康复，同时官度3800人出家；天平二十年（748）十二月，因祭祀当年故去的元正太上天皇，同时官度僧尼各1000人。得度的容易性导致众多的僧尼中，难免有在修行、学问等方面欠佳之人。天平胜宝六年（754），唐僧鉴真历经万难抵达日本，翌年（755），在东大寺设立戒坛院，加强戒律的贯彻。
宝龟元年（770），称德女皇病逝，天智系的光仁天皇的即位。同年（770）十月，于天平宝字八年（764）开始实施的禁止在山林寺院读经悔过的禁令被解除，僧侣的正常的山林修行佛教活动被允许；宝龟二年（771）正月，全国性地停止“吉祥天悔过”之法的举行；宝龟三年（772）三月，设置十禅师制，选出“或持戒足称，或看病著声”的10位禅师，他们的职责是在宫中祈祷天皇的平安；宝龟十年（779）八月，命令诸国报告僧尼籍记载的僧尼的生死、住处，加强国家对僧尼的统制，同时朝廷根据僧尼籍，规定除兼备智慧与德行者之外，其他居住在平安京的国分寺僧尼都要返回本国。光仁朝的佛教政策意在改革圣武朝以来的佛与天皇的关系，重新将佛的位置放于天皇的统制之下。这一方针被桓武朝继承，随着平安京的迁都，奈良佛教走向终结。