我听说善于治理国家的人，必定有先与后的次序，从那些应当先做的事情做起，那么那些当后做的事情肯定能做成功；如从那些应该后做的事做起，那么先后之事都将失败。《尚书》说：“想登上高的地方，必须先从低处开始；想直走到远的地万，一定要从近处开始。”世上还没有不从低处就能登上高处，不从近处就能走到远处的人，但世上的人却常常鄙视那些低下者，并厌恶那些普通的事，凡事总想先从高远做起，殊不知这是不可能做到的。《诗经》说：“不要租种宽广的大田，害苗的野草一丛丛。不要思念远方的人，见不到他心悲伤。”我认为种大田但力不能及，那么田地荒芜而无法治理，还不如不种；思慕远方的人但道德修养不够，那么心内徒劳且一无所获，还不如不想。想种大田，就必须从那些小的做起，种小田力有余那么种大田之事就可以开始了；想使远方之人来归附，就必须从那些近处之人做起，近处之人已经臣服，那么远方之人自然就会到来了。如果遵循这样的规律，其情势就可顺理自然达到；如不遵循这样的规律，即使强求亦不会有所获。我愚拙不贤，曾试着妄自评论当今世上先后之次是否适宜，并暗地里观察陛下为政措施的点点滴滴，认为应该先做之事失策在于没有做，而应当后做的事又失之于做得太早。然而我并不敢认为真是这样，只不过因其所见之事有与这种情况相近苏辙散文的，故因其近似而为陛下深入地谈谈它。
陛下即位以来，亲自处理各种政务，且英明有远见，又博达宏辩，文才足以治理太平盛世，武略足以一统天下，注重勤劳，又加上谦虚勤俭，大凡古代的帝王绝世都不可能拥有一样的美德，陛下却一时之间都兼而有之了。你以上天赐与的英才拯济百姓，以追求安宁治世之心对待各种事情，这样做应没有什么事做不成，没有什么愿望不能实现。如今治理国家，至此已经过了一年，而治理状况并无好转，天下的弊端反而一天比一天厉害，天下的人们都不知道原因。恰值治国之路灾变横生，川原震裂，江河泛滥，人民流离失所。各种灾难接连不断，虽经过很长时间但其灾变仍未停止，这就是我日夜冥思苦想但却终不能明白的事，我怀疑是那先后次序未能恰当安排的原因。当今世上最令人担忧的事，没有比财政更急的了。财，是治理国家的命脉和万事的基础，国家的存亡，事情的成败，常常取决于财的多寡。过去西汉大将赵充国论防备边境的计策，就曾认为湟中之谷每斛才八钱，于是买进了三百万斛屯于边疆，羌族便不敢轻举妄动了。三国谋臣诸葛亮用兵如神，但却因粮道供应跟不上而多次出征都未成功。由此可见，假如没有丰厚的财力，即使是圣贤也寸步难行；假如有了丰厚的财力，即使是极普通的人亦可以一日千里。陛下不久前因西夏不愿俯首称臣，龙颜大怒，发愤建立用兵之策，招来横山一带的百姓，准备攻夺夏人的险阻之地、攻破其国家然后才罢休。在那时，夏人残虐无度，失去民心，横山一带的百姓饱受其苦，渴盼太平而又正值其连年灾荒，如果对之发动战争，这并不是计划有什么失当之处。然而，当时沿边一带连吃几个月的粮食都没有，内地亦无一年的储备，但所发动的战争却需要莫大的开支，陛下仍然泰然处之，不以为忧，以为做一万件事情就会有一万次成功。不久后边臣不守军纪，轻率地发动了战争，等到已经攻入夏人的国土并俘虏其百姓之后，陛下却得其土地不敢收归己有，俘获其百姓却不敢以之为臣民，虽然得以成功但却不敢继享，最后竟至于废黜谋臣而与夏人讲和。陛下在一年之前就开始谋划此事，却在事情已发生后善罢甘休，难道是因为此事有失当之处而对之感到后悔吗？实在是因为无丰厚的财力妥善安排其后事罢了。为此财力的不足正是治理国家的当务之急，至于攻伐边塞，使各方少数民族臣服这类事情，是国家极治之后的余功，是太平盛世的粉饰而已。但如今却先做了这些，这就是我之所以知道国家政务先后之次序未得正确安排的原因。如今陛下有意惩戒上述事情的过失，尽出秘府财物，调运内地的租赋，督促转运粮饷的官吏，以此准备边境一带三年的储蓄，我因此有点相信陛下已有意于理财的事了。但是仍认为陛下还未完全有意于财，为什么呢？秘府之财不能过多取用，并且内地的百姓亦不可使之过分困顿，（出秘府之财，徙内郡之粮）只能缓解目前的忧患，却不能作为长久之计，这就是我之所以力求报效我忠诚之怀而不能自我克制的原因。
善于治理国家的人，不仅知道财力是当务之急，且知万事均有赖于它，所以常使其财胜任其所要做的事，而事的花费不超过其财力，这样，其财不可尽用而事却无不能做好。财，就如车马。事，是车马所载的物体。运货的人常使其马轻拖其车，使其车轻装其物，这样马就有了富余的力气，车亦有富余的承受力，然后可以行于泥泞之路而车不毁坏，攀登险峻之山而马不跌倒。如今四方之财搜求殆尽，民力已衰竭但财用仍不足，居于太平时节尚且惴惴不安，其财仅能自存自给，而意外事变的发生却是不可预料的，比如破车瘦马却拖着十分沉重的货物，侥幸不出意外，仍恐怕不能胜任，如不幸遇上阴雨天气，或者碰上陵谷坎坷之险，其灾患必定有不可预料的。所以，我深思熟虑，认为当今之事没有比丰财更重要的了。但我所说的丰财，并不是指寻求财物去增加财力，而是要革除那些有害于财的事情。假如害财之事不除，即使是搜求财物来增加财力，但财力却会更加不足；假如害财之事全都革除了，即使不刻意追求财力的丰厚，但想求财之不丰也不可能了。所以我恭谨地为陛下谈谈有害于财的三件事：一是官吏太多，人浮于事；二是兵员太多，空费资粮；三是花费太大，不堪重负。
我不胜忠心诚恳忧虑过度，拟定了这“三冗”的意见献给陛下。陛下深谋远虑，处理政事非常详尽，对于天下的事无所不知，我所陈述的这些，何足挂齿？但我认为假如三冗不除，最多十年之后，天下将会更加衰落，很难再治理。陛下何不寻找其原因然后制定出计划，选择任用贤能之人并教给他们成功的方法，使他们都能长期任其官职，然后根据他们的成绩进行责罚。如今天下官吏漂浮不定，都有想离去的不长久的想法，侍从等官吏超过一年不得代职，就人心惶惶，闷闷不乐。现在虽然不可能让所有官吏都久任其职，但对于各道的官员、三司的官吏、边境的将领，他们都是与陛下共同成就大事的人，天下的事情都将依仗他们，但却不能长期任职，开拓水源的人却不能看见水的流淌，制定计划的人却不能看见事情的成功，这就是事情办不好的原因。陛下真能选择人才并任用他们，使他们能与枢密院和中书省两府的官员都得久任其职，他们知道不能侥幸免职，就会思谋长久之计，君臣同心，上下协力，经过一段时间，这样，三冗的弊端就可以消除了。然而尽管如此，仍然还有忧患。为什么呢？现在的士大夫们喜欢相同意见，而讨厌不同意见，嫉恨成功，而喜欢失败，假如事情不是出自自己，只要稍有矛盾不合，就会群起而攻之。假如现在叫提点行狱任用他所属的官吏，到年终没有失误，这就势必会审察所有的事情，获罪的人肯定比以前多。这样一来，天下的人就会纷纷非难他们，不幸偶有不当之处，人们将会群起指责他。执法一旦有不当之处就不能变动，假如不幸有多次不当，即使是明智的人也不免要迷惑。在下面众人非难，在上面朝廷怀疑，攻击的人多，而支持的人又不坚决，那么，法令就从此败坏了。世上有人耕田时却用农具杀了人，糊涂的人就会因此认为应该废除，这是两码事，怎么能因为那件事而危害别的事情呢？因此如审察别人的确不实事求是，对他降罪是可以的，但法令的是与非却并不在这里。假如陛下真的认为可以施行，就必须要先打破天下的浮言妄论，使好方法不致于中途而废，如此之后，三冗的弊端才能真正除去。三冗消除之后，天下的财力就会日益增长而没有任何损害，老百姓收入充足，国家府库充实有余，陛下所做的事就会无所不成，所想的事就会无不如意。全天下的人惟你所用，用他们攻伐就会获胜，用他们防守就会坚固，即使有西戎北狄这些不愿臣服的国家，但若想宽恕他们就犹如汉文帝，如想进攻他们则似唐太宗，无论是扩展收缩，还是前进后退，主动权都在自己手里。现在陛下不去做那最根本的事情，却先做了并不重要的事，本末倒置，这就是我大惑不解的原因。
我无法忍受愤懑之情，以至于越位谈论政事，雷霆般的谴责，已无所逃避。臣苏辙诚惶诚恐，顿首顿首谨书。